Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. II SA/Po 538/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Z. K. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w G. na podstawie m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 41 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane na(Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał E. K., K. M. i M. M. doprowadzenie obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego przy ul. J. [...] w G. do stanu poprzedniego przez: (1) likwidację zrealizowanego trwałego wypełnienia otworu okiennego od strony ul. J. [...] oraz (2) zamontowanie w otworze okiennym przeszklonej stolarki okiennej i uszczelnienie styku stolarki ze ścianą w związku z samowolną realizacją przebudowy polegającej na zamurowaniu okna w ww. lokalu mieszkalnym. Organ I instancji ustalił, w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 8 stycznia 2014 r., że E. K., K. M. i M. M. w grudniu 2013r. dokonali przebudowy ww. budynku mieszkalnego, polegającej na zamurowaniu okna w jednym z pokoi przez wypełnienie istniejącego otworu okiennego o wymiarach 1,00 m x 1,70 m bloczkami betonu o grubości 12 cm od strony ul. J. [...] i zamontowaniu płyty gipsowo-kartonowej od strony wewnętrzne.
Zamurowany otwór należy do pokoju o wymiarach 4,17 m x 2,40 m. Po zamurowaniu jednego otworu okiennego w pokoju pozostało drugie okno o wymiarach 1,00 m x 1,70 m, usytuowane w przeciwległej ścianie budynku. Wykonanie powyższych prac zakwalifikowano, jako przebudowę, ponieważ spowodowały one zmianę parametrów użytkowych poprzez zmniejszenie ilości światła dziennego w pomieszczeniu przeznaczonym na stały pobyt ludzi. W dniu kontroli ani inwestor, ani właściciel nieruchomości nie przedstawili dokumentów związanych z tymi robotami budowlanymi, wobec czego należało je uznać za samowolę budowlaną (art. 28 ustawy Prawo budowlane). Organ przyjął także, że wykonane roboty budowlane naruszają § 57 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ w tym pokoju stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi jest mniejszy od wymaganej rozporządzeniem wartości 1:8.
W odwołaniu E. K., M. M. i K. M. podnieśli, że zamurowali okno, ponieważ budynek mieszkalny położony jest przy bardzo ruchliwej ulicy.
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu w pełni podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Zaakceptował zastosowanie trybu naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ w wyniku przeprowadzonych prac doszło do naruszenia § 57 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ odwoławczy zakwestionował natomiast nałożenie na lokatorów budynku obowiązku przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W jego ocenie art. 52 ustawy Prawo budowlane powinien być tak interpretowany, by w pierwszej kolejności adresatem nakazu organu nadzoru budowlanego był właściciel nieruchomości, a dopiero w dalszej kolejności inwestor lub zarządca. Kryterium wyboru podmiotu wymienionego w tym przepisie, do którego zostanie skierowana decyzja administracyjna jest dysponowanie przez dany podmiot tytułem prawnym do obiektu budowlanego. Tymczasem adresatami decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. są osoby, które zamieszkują wprawdzie w omawianym budynku mieszkalnym, lecz nie są jego właścicielami.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł uczestnik Z. K., wskazując, że to inwestor powinien być w pierwszej kolejności adresatem nakazu wydanego przez organ nadzoru budowlanego, a właściciel nieruchomości dopiero w dalszej kolejności. Zaznaczył przy tym, że inwestorzy wystąpili przeciwko niemu z wnioskiem o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Ze względu na konflikt pomiędzy skarżącym – właścicielem nieruchomości – osobami, które w niej zamieszkują, nałożenie obowiązku usunięcia samowoli możliwe jest tylko w stosunku do osób, które jej dokonały. Z. K. nie ma bowiem wstępu na nieruchomość i nie ma możliwości wykonania nakazanych prac.
Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko organów, które zakwalifikowały przedmiotowe roboty budowlane jako przebudowę. Podzielił również pogląd, że zastosowanie w niniejszej sprawie powinien znaleźć art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze specyfikę rozważanej sprawy, a w szczególności fakt, że dla przedmiotowych robót budowlanych nie zostało wydane pozwolenia na budowę, zdaniem Sądu zastosowanie mógł znaleźć jedynie art. 51 ust. 1 pkt 1 albo 2 ww. ustawy. W tym kontekście Sąd podzielił stanowisko organów, że zalegalizowanie omawianej samowoli budowlanej było w niniejszej sprawie wykluczone, z uwagi na niezachowanie proporcji powierzchni okien do powierzchni podłogi. Zgodnie bowiem z § 57 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8.
Z protokołu kontroli z dnia 8 stycznia 2013 r. wynika, że aktualnie współczynnik, o jakim mowa w § 57 ust. 2 ww. rozporządzenia, wynosi dla analizowanego obiektu budowlanego 1:8,34 (4,17 m x 3,40 m / 1,00 m x 1,70 m).
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego co do adresata nakazu z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że krąg potencjalnych adresatów kontrolowanej decyzji został określony w art. 52 tej ustawy. Jest to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ustawodawca nie formułuje przy tym żadnej ścisłej reguły pierwszeństwa adresowania wymienionych decyzji do określonego podmiotu. Konkluzja ta nie oznacza jednak, że powyższe wyliczenia ma charakter zupełnie dowolny. Wychodząc z założenia o językowej racjonalności ustawodawcy, można bronić poglądu, że kolejność wymienienia adresatów rozważanego nakazu nie jest przypadkowa, lecz stanowi wskazówkę interpretacyjną dla organów nadzoru budowlanego stosujących art. 52 cyt. ustawy. W takim ujęciu co do zasady wymienione decyzje powinny być najpierw kierowane do inwestora, następnie do właściciela nieruchomości, a dopiero na końcu do zarządcy nieruchomości.
Zdaniem Sądu ten ogólny wniosek nie ma jednak charakteru bezwzględnego i musi być za każdym razem zrelatywizowany do specyfiki konkretnej sprawy. Organy administracji publicznej powinny zatem w każdym przypadku dokonywać oceny, czy efektywne jest kierowanie określonego nakazu zgodnie z ogólną sugestią ustawodawcy, czy może w danej sprawie właściwsze byłoby skierowanie decyzji od razu do właściciela nieruchomości lub do jej zarządcy z pominięciem inwestora.
Sąd wskazał, że właściciel Z. K. nie posiada dostępu do budynku mieszkalnego, natomiast inwestorzy zajmują ten obiekt budowlany bez tytułu prawnego. Informacja ta była wiadoma organom administracji publicznej od początku prowadzenia kontrolowanego postępowania, gdyż przekazał ją skarżący w swoim pierwszym piśmie z dnia 12 grudnia 2013 r. Ponadto, jak wynika ze skargi z dnia 22 kwietnia 2014 r. oraz oświadczenia złożonego przez skarżącego w trakcie rozprawy sądowej w dniu 6 listopada 2014 r., aktualnie toczy się z inicjatywy E. K. postępowanie o zasiedzenie tej nieruchomości. Zdaniem Sądu trudno zatem przyjąć, że skierowanie nakazu doprowadzenia omawianego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego od razu do właściciela nieruchomości zapewni efektywną realizację wspomnianego obowiązku.
Skarżący nie włada bowiem należącym do niego budynkiem mieszkalnym. Wystąpienie o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, oznacza z kolei, że E. K. uważa się za posiadacza samoistnego przedmiotowego obiektu budowlanego. Uznanie Z. K. za adresata kontrolowanej decyzji w sytuacji konfliktu pomiędzy właścicielem i lokatorami-inwestorami poddawałoby więc istotnie w wątpliwość rzeczywistą wykonalność nałożonego na niego obowiązku. Rozważania te nie zostały natomiast w ogóle przeprowadzone przez organ II instancji, co spowodowało, że decyzja z dnia [...] marca 2014 r. okazała się wadliwa.
Powołując się na wyroki NSA w sprawach II OSK 1924/13, II OSK 1666/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że pewnym kryterium, do jakiego można odwołać się przy wyborze adresata decyzji wspomnianej w tym przepisie, jest nie tyle samo dysponowanie tytułem prawnym do nieruchomości, co raczej faktyczne władztwo nad tą rzeczą. Władztwo w postaci posiadania nieruchomości najczęściej stanowi pochodną prawa własności, lecz relacja ta nie musi bynajmniej zachodzić w każdym przypadku. Niekiedy natomiast oczekiwanie na rozstrzygnięcie w drodze cywilnoprawnej sporu dotyczącego władztwa nad rzeczą było bezzasadne z perspektywy prawa budowlanego.
We wskazówkach co do dalszego postępowania Sąd polecił organowi rozważyć, który z podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane powinien być adresatem decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, biorąc pod uwagę kto faktycznie włada przedmiotową nieruchomością, władztwo to bowiem jest konieczne dla zapewnienia efektywnej realizacji wydanego rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie art.52 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego jest uprawniony nakazać wykonanie czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego podmiotom, które są inwestorami zrealizowanej przebudowy, lecz jednocześnie nie mają tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie obowiązku (korzystają z lokalu bezumownie).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że inwestorzy nie dysponują nawet umową najmu. Skoro zaś najemca lokalu i jednocześnie inwestor nie może być podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 52 Prawa budowlanego, to tym bardziej nie może nim być inwestor nie posiadający takiej, ani jakiejkolwiek innej umowy. Brak tytułu prawnego do obiektu budowlanego uniemożliwi w przyszłości wykonanie decyzji, o której mowa w ww. przepisie w postępowaniu egzekucyjnym.
W oparciu o ww. zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postepowania, podzielając stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego – art.52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "Prawo budowlane", przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że adresatem decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. m.in. nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, może być inwestor zrealizowanej samowoli budowlanej nie mający tytułu prawnego do nieruchomości (korzystający z lokalu bezumownie). Zarzut ten nie jest uzasadniony w bezspornych okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy
Powyższe zagadnienie było przedmiotem rozważań w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych.
Na wstępie należy więc wyjaśnić, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 obowiązany jest dokonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Krąg adresatów takiej decyzji został przez ustawodawcę określony w sposób enumeratywny, przy czym nie zdefiniowano pojęć określających adresatów tej decyzji. Zarazem skierowanie decyzji do konkretnego podmiotu uwarunkowane musi być posiadaniem przezeń takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku. Samo posiadanie przymiotu inwestora, właściciela czy zarządcy, w wielu sytuacjach faktycznych nie przekłada się na prawną i faktyczną możliwość wykonania nałożonego na nie obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. II OSK 1666/12 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe wyroki powoływane niżej są publikowane pod tym adresem).
Skonstruowanie dyspozycji art. 52 Prawa budowlanego na zasadzie alternatywy pozwala stwierdzić, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym będzie inwestor nie będący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie, w kontekście nakazu rozbiórki (art. 48 Prawa budowlanego), również objętego dyspozycją art. 52 Prawa budowlanego, podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz wymieniony w ww. przepisie powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Rozbiórka obiektu budowlanego jest bowiem w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem.
Wobec tego wskazuje się, że nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości mogłoby być dla niego nieuzasadnionym obciążeniem i stanowić nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2014 r., sygn. II OSK 1924/13; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II OSK 431/11; z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 234/11; z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10).
Brak legalnej definicji inwestora powoduje, że nie jest to pojęcie jednoznaczne. Przy jego wykładni należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem byłby zawsze podmiot, bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie mógłby się rozpocząć ani być kontynuowany. Położenie przy tym nacisku jedynie na aspekt formalny, tj. przyjęcie, że inwestorem jest tylko ten podmiot, który przed organami administracji może skutecznie zainicjować proces budowlany, i który faktycznie dokonał prac budowlanych (był ich wykonawcą) jest nieuzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2015 r., sygn. II OSK 1912/13).
Zgadzając się w pełni z powyższymi poglądami należy wskazać, że skonstruowanie dyspozycji art. 52 Prawa budowlanego pozwala stwierdzić, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym będzie inwestor nie będący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Przepis ten nie pozbawia organu administracyjnego możliwości nałożenia obowiązku również na inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której dokonano przebudowy czy budowy. Jest to dopuszczalne i zależy od poczynionych przez organ ustaleń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie zauważył, że wybór podmiotu, do którego należy kierować decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego determinowany jest specyfiką konkretnej sprawy. Organ powinien zawsze, kierując się indywidualnym charakterem danej sprawy, dokonywać oceny, do kogo właściwsze byłoby skierowanie decyzji, uwzględniając kryterium efektywności. Skierowanie nakazu do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano roboty budowlane będzie dopuszczalne szczególnie w sytuacji, gdy inwestor zrealizował samowolnie roboty budowlane bez zgody właściciela nieruchomości.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że formalnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Z. K.. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika jednak, że nieruchomością faktycznie władają E. K., K. M.i M. M.. Co więcej, E. K. uważa się za właściciela tej nieruchomości, ponieważ aktualnie toczy się z jej inicjatywy postępowanie sądowe o stwierdzenie zasiedzenia. W realiach niniejszej sprawy właściciel nie ma dostępu do nieruchomości i skierowanie nakazu w stosunku do niego, abstrahując od kwestii słuszności (nie on dopuścił się samowoli budowlanej) – oznaczałoby, że taki nakaz byłby trudny do wykonania w trybie egzekucji administracyjnej. Właściciel musiałby bowiem wystąpić z powództwem o przywrócenie posiadania, przy czym roszczenie to niedochodzone wygasa w ciągu roku od chwili naruszenia (art. 344 § 2 Kc), albo z powództwem o eksmisję.
Sąd pierwszej instancji ma więc rację wskazując, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę konfliktu między właścicielem, a korzystającymi z nieruchomości inwestorami a skierowanie w tych okolicznościach nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do Z. K. poddawałoby w wątpliwość rzeczywistą wykonalność nałożonego na niego obowiązku. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że brak rozważań organu II instancji w tej kwestii spowodował wadliwość zaskarżonej decyzji, która skutkować musiała jej uchyleniem.
W świetle powyższego skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.