Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 632/21 oddalił skargi G. oraz S. spółki akcyjnej z siedzibą T. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 2 lipca 2021 r., znak: ZOA-XIV.7721.15.2021, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach z dnia 12 maja 2021 r., znak: PINB.5160/1/21/M wstrzymujące inwestorowi: S. spółka akcyjna budowę zrealizowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej [...], odcinek Węzeł K. - Węzeł N., km 32+370, strona lewa, przy drodze dojazdowej [...], na działce nr ewid. [...] w m. O., gm. M. oraz, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, orzeczono o wstrzymaniu inwestorowi - S. Spółka Akcyjna z siedzibą w T. budowy ww. urządzenia reklamowego.
Inwestor wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której poza zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości na postawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) z uwagi na to, że według niego w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody.
Uzasadniając powyższy wniosek skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia jest konieczne bowiem postanowienie to wywołuje daleko idące konsekwencje, w szczególności związane z obowiązkiem poniesienia niebagatelnej opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000,00 zł niezbędnej do kontynuowania procedury legalizacyjnej oraz uniknięcia wydania przez organ nakazu rozbiórki. Skarżący twierdzi, że uiszczenie tak wysokiej opłaty może wyrządzić jej znaczna szkodę, zwłaszcza w relacji do niewielkiej wartości przedmiotowych kontenerów.
Nadto uważa, ze za wstrzymaniem wykonania przemawia fakt, że przed Trybunałem Konstytucyjnym równolegle toczy się postępowanie dotyczące analogicznej sytuacji, jak ta z którą mamy do czynienie w niniejszej sprawie. Skarżący podkreśla, że TK wstrzymał już wykonanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z 11 kwietnia 2017 r. o rozbiórce urządzenia reklamowego, utrzymanego w mocy postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 sierpnia 2017 r. W ocenie Spółki, wątpliwości co do konstytucyjności art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane mogą spowodować obalenie domniemania ich zgodność i z Konstytucją, co skutkowałoby zmarnotrawieniem potencjalnie uiszczonej przez Spółkę opłaty legalizacyjnej (gdyby bowiem wskazany przepis był stosowany zgodnie z ustawą zasadniczą, potrzeba uiszczenia tej opłaty by nie powstała).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. wniósł o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania z uwagi na brak wykazania przesłanek warunkujących jego uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie.
Z art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanek ww. wstrzymania spoczywa na wnioskodawcy. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien on wykazać, że istnieją okoliczności, które powiązane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogą w jego aktualnej sytuacji doprowadzić do wystąpienia przesłanek wstrzymania.
Rolą Sądu jest ocena całości materiału zgromadzonego w sprawie pod kątem wykazania przez wnioskodawcę zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.
W postępowaniu tym Sąd ocenia wyłącznie czy zachodzą w sprawie okoliczności, które w związku z wykonaniem aktu lub czynności mogą doprowadzić do sytuacji odpowiadającej przesłankom wstrzymania tj. do prawdopodobieństwa wyrządzenia stronom znacznej szkody czy wywołania w ich sytuacji trudnych do odwrócenia skutków.
Zdaniem NSA, w rozpoznawanym obecnie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 2 lipca 2021 r., znak: ZOA-XIV.7721.15.2021, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach z dnia 12 maja 2021 r., znak: PINB.5160/1/21/M wstrzymujące inwestorowi: S. spółka akcyjna budowę zrealizowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej [...], odcinek Węzeł K. - Węzeł N., km 32+370, strona lewa, przy drodze dojazdowej [...], na działce nr ewid. [...] w m. O., gm. M. oraz, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, orzeczono o wstrzymaniu inwestorowi - S. Spółka Akcyjna z siedzibą w T. budowy ww. urządzenia reklamowego, zawartym w skardze kasacyjnej nie przedstawiono jakichkolwiek okoliczności, które należałoby zakwalifikować jako znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki, warunkujące wstrzymanie wykonania tejże decyzji stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a.
Za takie nie można uznać wskazywanych przez profesjonalnego pełnomocnika Spółki twierdzeń o zagrożeniu Spółki znaczną szkodą w postaci konieczności poniesienia wysokiej opłaty legalizacyjnej w kwocie 125.000,00 zł, której uiszczenie umożliwia kontynuowanie procedury legalizacyjnej i uniknięcie wydania nakazu rozbiórki tablicy reklamowej złożonej z kontenerów morskich.
Przedmiotem rozpoznawanego wniosku o wstrzymanie wykonania jest postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2021 r., uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach z dnia 12 maja 2021 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, którym jedynie wstrzymano budowę wskazanego tam urządzenia reklamowego i jednocześnie orzekające o wstrzymaniu budowy tego obiektu budowlanego z tą jedynie różnicą, że w sentencji doprecyzowano oznaczenie adresata tego obowiązku poprzez dopisanie siedziby inwestora.
Fakt wstrzymania budowy obiektu, którego budowę zakończono, nie wywołuje na tym etapie skutku obowiązku uiszczenia wysokiej opłaty legalizacyjnej, o której wspomina we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Spółka. Nic takiego nie wynika z treści (sentencji) tegoż postanowienia. Skutek taki może wystąpić dopiero na etapie prowadzenia postępowania legalizacyjnego na wniosek inwestora, kiedy organ prowadzący takie postępowanie wyda orzeczenie zobowiązujące do uiszczenia opłaty legalizacyjnej określonej wysokości. Nie można zatem przypisywać postanowieniu o wstrzymaniu budowy skutku, który wymaga wydania odrębnego aktu w ramach dalszego etapu postępowania tj. postępowania legalizacyjnego sensu stricte.
Zaskarżone postanowienie samo w sobie nie stanowi też podstawy rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Podstawą taką jest dopiero wydana, zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja o nakazie rozbiórki. Taką decyzję wydaje się jednak dopiero po bezskutecznym upływie wyznaczonego stronie terminu do wykonania nałożonych postanowieniem obowiązków. W realiach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego nie wydały jakiegokolwiek aktu, który nakładałby na Spółkę obowiązek wymieniony w ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego. Tak więc ewentualne niebezpieczeństwo zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków w sferze majątkowej (dokonanie rozbiórki) nie wiąże się bezpośrednio z wykonaniem zaskarżonego postanowienia, lecz dopiero z wykonaniem ewentualnej decyzji o nakazie rozbiórki spornego obiektu. Samo wstrzymanie budowy nie jest związane z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody ani też nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków.
Podkreślić również należy, że zaskarżone postanowienie nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji. Celem wstrzymania prowadzenia robót jest w istocie rozważenie przez organ, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny zostać wydane. Dopiero skutkiem wydania zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w przedmiocie legalizacji wykonanych robót budowlanych. Oznacza to, że nie można wstrzymać wykonania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż postanowienie to zostało wydane w celu usunięcia skutków samowolnego działania inwestora i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, wydanie takiego postanowienia uruchamia tryb postępowania legalizacyjnego, które może być prowadzone jedynie w warunkach braku dalszego naruszania prawa przez skarżącą.
W ocenie NSA, również okoliczność procedowania przez Trybunał Konstytucyjny nad konstytucyjnością art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego nie grozi niebezpieczeństwem sprowadzenia na skarżącą kasacyjnie Spółkę znacznej szkody w razie uznania przez TK niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Sam pełnomocnik w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wskazuje, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej na obecnym etapie postępowania ma charakter potencjalny. W istocie nawet to potencjalne zagrożenie nie występuje bowiem organy nie wszczęły postępowania legalizacyjnego, do którego zainicjowania wymagany jest wniosek Spółki. Artykuł 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Art. 48a ust. 1 i ust. 3 tej ustawy wskazuje termin na złożenie wniosku o wszczęcie postępowania legalizacyjnego i jego bieg w przypadku złożenia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu. Kolejno po zainicjowaniu postępowania legalizacyjnego ww. wnioskiem organ nakłada na wnioskującego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych i wyznacza termin na jego wykonanie. W razie wykonania obowiązków organ wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Dopiero brak spełnienia tych obowiązków w terminie skutkuje wydaniem decyzji o rozbiórce. Z powyższego wynika, że przedmiotowe postanowienie o wstrzymaniu robót bezpośrednio nie skutkuje zagrożeniem ani uiszczenia opłaty legalizacyjnej ani wydaniem nakazu rozbiórki.
Wobec tego uznać należało, że Spółka we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie wykazała okoliczności, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania przedmiotowego postanowienia.
Zauważyć należy, że rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. O ile Spółka wskazała na określone niebezpieczeństwa dla jej sytuacji, to nie sposób powiązać tych skutków z wykonaniem przedmiotowego postanowienia.
Wobec powyższego uznać należało, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazała przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a., a zatem jej wniosek należało rozpatrzeć odmownie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.