Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. z siedzibą w K. (dalej: stowarzyszenie) uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stowarzyszenie zgłosiło wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. [...] (Droga Wojewódzka nr [...]) i [...] w [...], wskazując jako datę wystąpienia szkody kwiecień 2014 r. Stowarzyszenie domagało się podjęcia działań zapobiegawczych, polegających na montażu wygrodzeń herpetologicznych naprowadzających płazy do istniejącego przepustu, uzasadniając żądanie własnymi obserwacjami, z których wynika, że płazy, zamiast przepustem pod ul. [...], przemieszczają się po jezdni, a krawężniki utrudniają płazom zejście z jezdni. Stowarzyszenie nie wskazało podmiotu korzystającego ze środowiska, odpowiedzialnego za wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.
Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach decyzją z [...] sierpnia 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie bezpośredniego zgłoszenia szkody w środowisku.
Odwołanie od tej decyzji wniosło stowarzyszenie.
Decyzją z [...] lutego 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Skargę na powyższą decyzję wniosło stowarzyszenie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy ochrony środowiska wskazały na brak możliwości ustalenia stanu początkowego populacji płazów na przedmiotowym terenie, a zatem i na brak możliwości uznania, że w omawianym rejonie dochodzi do znacznej śmiertelności płazów. W celu ustalenia, czy rzeczywiście doszło do szkody w środowisku, w rejonie skrzyżowania ul. [...] i [...] na granicy [...] i [...], ewentualnie czy istnieje ryzyko bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, organy zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy nie został w pełni zebrany, ponieważ istniały rozbieżności między materiałami przekazanymi przez stowarzyszenie, a wynikami oględzin. Organ odwoławczy powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, w kontekście zarzutów podniesionych przez zgłaszającego szkodę, tj. wykonanie oględzin, w okresie wskazanym przez skarżące stowarzyszenie - w okresie masowych migracji płazów, w celu dokonania obserwacji czy szlak migracyjny prowadzi przez przedmiotową drogę krajową w okolicy skrzyżowania. Organ odwoławczy powinien zlecić przeprowadzenie ponownych oględzin we właściwym terminie, uwzględniającym migracje płazów i panujące warunki atmosferyczne, ponieważ dopiero wyniki prawidłowo przeprowadzonych oględzin będą mogły stanowić materiał dowodowy, pozwalający na dokonanie oceny czy doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku. Organ odwoławczy powinien również rozważyć powołanie biegłego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.). Polegało to na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowego postępowania administracyjnego i w kontekście zarzutów podniesionych przez stowarzyszenia, przeprowadzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dodatkowego postępowania uzupełniającego w postaci oględzin we wskazanym przez zgłaszającego szkodę okresie masowych migracji płazów może stanowić materiał dowodowy. Pozwoli to na dokonanie oceny czy w sprawie doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej, w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. poz. 1399 oraz z 2017 r. poz. 1215).
Ponadto naruszenie powyższych przepisów polegało na uznaniu, że naruszenie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach przepisów postępowania w postaci wadliwości oględzin terenu objętego zgłoszeniem, które nie wykazały obecności płazów na jezdni, było naruszeniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, zarzuty skargi kasacyjnej zostały błędnie sformułowane. Przede wszystkim organ zarzucił wyłącznie naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jednocześnie jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że argumentacja organu dotyczy niewłaściwej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania przepisów ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm. – dalej: ustawa szkodowa), która, w ocenie stowarzyszenia, powinna stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się bowiem do stwierdzenia, że wobec braku możliwości ustalenia stanu początkowego w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, ewentualne wadliwe oględziny przedmiotowej drogi nie miały znaczenia, ponieważ i tak nie można stwierdzić szkody w środowisku zdefiniowanej w art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej.
W ocenie organu, oznacza to, że przepisy ustawy szkodowej nie mogą zostać w tej sprawie zastosowane z uwagi na zakres przedmiotowy określony w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej. Żaden jednak z powołanych tu przepisów prawa materialnego nie został jednak wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej, a do części z nich organ odniósł się dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dodatkowo organ powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku, nie wskazując jednak żadnej jednostki redakcyjnej tego aktu prawnego.
Po drugie, niezależnie od powyższych błędów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, wyrok Sądu I instancji, pomimo częściowo nieprecyzyjnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej pomija bowiem art. 6 pkt 10 zdanie pierwsze ustawy szkodowej, zgodnie z którym przez stan początkowy rozumie się stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji. Z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej wynika zatem, że stan początkowy ma być "oszacowany" na podstawie dostępnych informacji, a nie dokładnie ustalony jedynie na podstawie danych sprzed powstania szkody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2658/15, LEX nr 2347140). Organy powinny zatem w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie dowodowe mające ustalić, czy dochodzi do znacznej śmiertelności płazów.
W kontekście tej sprawy będzie do polegało to wykonaniu oględzin, w okresie wskazanym przez stowarzyszenie, a więc w okresie masowych migracji płazów, w celu dokonania obserwacji czy szlak migracyjny prowadzi przez przedmiotową drogę krajową w okolicy skrzyżowania. Organ odwoławczy powinien zlecić przeprowadzenie ponownych oględzin we właściwym terminie, uwzględniającym migracje płazów i panujące warunki atmosferyczne, ponieważ dopiero wyniki prawidłowo przeprowadzonych oględzin będą mogły stanowić materiał dowodowy, pozwalający na dokonanie oceny czy doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku. Stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe. W następnej kolejności organ powinien oszacować na podstawie dostępnych informacji stan środowiska przed wystąpieniem szkody. Przyjęcie poglądu organu prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że chronione gatunki płazów na tym terenie byłyby w ogóle wyłączone spod reżimu ustawy szkodowej, ponieważ organ nie dysponuje informacjami na temat stanu początkowego z uwagi na brak prac badawczych wskazujących na liczebność populacji poszczególnych gatunków płazów.
Oznaczałoby to, że organ po zgłoszeniu tego rodzaju szkody w środowisku w ogóle nie musi prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ a priori zakłada, że nie jest w stanie ustalić stanu początkowego, a więc nie może zastosować przepisów ustawy szkodowej. Nie jest to pogląd prawidłowy i nie może uzasadniać przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób, który z założenia nie może prowadzić do ustalenia śmiertelności płazów. Ma to szczególne znaczenie w tej sprawie, uwzględniając, że stowarzyszenie jeszcze przed przeprowadzeniem oględzin wskazywało na błędy metodologiczne tego dowodu. Wadliwości tego dowodu zdaje się również nie kwestionować sam organ odwoławczy, co potwierdza uzasadnienie skargi kasacyjnej. Stąd też zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, pomijając nawet, że Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, a jedynie oceniał ich zastosowanie przez właściwe w tej sprawie organy administracji, co również stanowi błąd konstrukcyjny skargi kasacyjnej.
Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że postępowanie dowodowe organu przeprowadzone zostało wadliwie, z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, a naruszenie to miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.