Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1062/15, rozpoznając skargę J. B., niezależnie od zarzutów tej skargi, stwierdził na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2015 r., którymi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nałożono na skarżącego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, przyjmując, że decyzja organu administracji pierwszej instancji została wydana po upływie terminu określonego w powołanym przepisie Prawa budowlanego, mianowicie po upływie dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych.
Sąd w szczególności ustalił, że postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych zostało wydane [...] lutego 2015 r. i w związku z tym przyjął, że decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego powinna była być wydana najpóźniej w dniu [...] kwietnia 2015 r. W związku z przyjętym sposobem rozstrzygnięcia sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że rozpatrzenie zarzutów wniesionej przez skarżącego skargi jest bezprzedmiotowe.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego polegającą na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił "przesłanki ujętej w art. 50 ust. 4" Prawa budowlanego, mianowicie tego, że "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia" oraz polegającą na tym, że przyjęto, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzję z [...] kwietnia 2015 r. wydał z uchybieniem terminu.
Po drugie, rażące naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i pominięcie istotnej w sprawie okoliczności, to jest daty doręczenia skarżącemu postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych.
Po trzecie, niezasadne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2015 r. z powodu wady wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Uzasadniając skargę kasacyjną odnośnie do pierwszej z przytoczonych podstaw kasacyjnych podniesiono, że art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego powinien być odczytywany z uwzględnieniem także art. 50 ust. 4 tej ustawy, co oznacza, że termin do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczął bieg w chwili doręczenia skarżącemu postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, czyli w dniu 25 lutego 2015 r., zaś ostatnim dniem, w którym można było wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, był 25 kwietnia 2015 r.
Uzasadniając skargę kasacyjną odnośnie do drugiej z przytoczonych podstaw kasacyjnych podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, kiedy skarżącemu doręczono postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych.
W końcu uzasadniając skargę kasacyjną odnośnie do ostatniej z przytoczonych podstaw kasacyjnych podniesiono, że wcześniej wskazane uchybienia doprowadziły do niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna opiera się o usprawiedliwione podstawy. Zasadne są w szczególności te podstawy, z których wynika, że zarzuca się naruszenie art. 51 ust. 1 zdanie wstępne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przez błędną jego wykładnię oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie.
Rację ma skarżący kasacyjnie, że art. 51 ust. 1 zdanie wstępne Prawa budowlanego powinien być wykładany z uwzględnieniem art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Z pierwszego z powołanych przepisów, dotyczącego wprost terminu wydania jednej z decyzji wymienionych w dalszych jego punktach, wynika, że taka decyzja powinna być wydana w terminie dwóch miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych. Z kolei z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, dotyczącego wprost terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, wynika, że m.in. decyzje wskazane w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mogą być wydane w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych. Wedle słów ustawy postanowienie takie traci bowiem ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego albo w art. 51 ust. 1 tej ustawy.
Oznacza to, że zgodnie z tym przepisem decyzje wymienione w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mogą być wydane w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych.
Z powyższego wynika, że ze wskazanych przepisów, to jest z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 51 ust. 1 zdanie wstępne Prawa budowlanego wynikają sprzeczne normy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że termin dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych jest innym terminem niż termin dwóch miesięcy od wydania takiego postanowienia. Są to terminy różne w tym znaczeniu, że z reguły termin dwóch miesięcy liczony od doręczenia postanowienia zakończy się później niż taki sam termin liczony od dnia wydania postanowienia. Jedynie wyjątkowo nie będą się one różniły, jeżeli postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych zostanie doręczone w dniu wydania, co nie jest wykluczone, aczkolwiek mało prawdopodobne.
Stwierdzenie, że z powołanych przepisów wynikają sprzeczne normy potwierdza analiza zmian pierwotnych tekstów tych przepisów, która jednocześnie nie daje postaw do racjonalnego wyjaśnienia istniejącej różnicy. Otóż od chwili uchwalenia Prawa budowlanego do 31 maja 2004 r. termin wynikający z obu tych przepisów był taki sam, a uzyskano to za pomocą odesłania w art. 51 ust. 1 zdanie wstępne Prawa budowlanego, w celu określenia tego terminu, do art. 50 ust. 4 tej ustawy (verba legis: "Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję..."). Jednakże ustawą z dnia [...] kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888 ze zm.), która weszła w życie 31 maja 2004 r., art. 51 ust. 1 zdanie wstępne Prawa budowlanego uzyskał obecnie obowiązujące brzmienie, powodujące, że terminy te zostały określone w różny sposób. Powody wprowadzenia tej różnicy nie wynikają ani z analizy innych zmian wprowadzonych ustawą z 16 kwietnia 2004 r., ani z uzasadnienia projektu nowelizacji.
Zaznaczyć przy tym należy, że w pierwotnym projekcie nowelizacji (druk sejmowy nr 2463) nie proponowano zmiany art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zmiana ta pojawiła się po pierwszym czytaniu i z dostępnych informacji (stenogramy posiedzeń komisji sejmowej) nie wynika, jakie było jej uzasadnienie.
Motywów zmiany brzmienia art. 51 ust. 1 zdanie wstępne Prawa budowlanego w zakresie sposobu określenia terminu wydania jednej z decyzji wymienionej w dalszej części tego przepisu nie sposób wywieść z funkcji unormowań wprowadzających po pierwsze, ograniczenie ważności postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, po drugie, termin wydania decyzji będącej niejako następstwem tego postanowienia. Oba unormowania do 31 maja 2004 r. były ze sobą wyraźnie powiązane. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych po upływie określonego terminu miała i ma na celu ochronę praw inwestora przed nadmiernym, pod względem czasu trwania, ich ograniczeniem przez organy nadzoru budowlanego. Logiczną konsekwencją takiej regulacji był przepis, który dyscyplinował organy administracji do tego, aby w tym samym terminie wydać decyzję, będącą reakcją na okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych.
W związku z tym zmiana art. 51 ust. 1 zdanie wstępne Prawa budowlanego, wprowadzająca inny termin dla wydania decyzji niż termin ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych jest niezrozumiała.
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, skoro ustawa zawiera dwa przepisy, z których można wyprowadzić sprzeczne normy, to należy je wykładać tak, aby tą sprzeczność usunąć. Z tych względów przy wykładni art. 51 ust. 1 zdanie wstępne Prawa budowlanego nie można pominąć art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, co prowadzi do przyjęcia, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.
Przyjęcie przedstawionej wykładni art. 51 ust. 1 zdanie wstępne Prawa budowlanego powoduje, że stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji było niezasadne. Ponadto, w tej sytuacji konieczne jest rozstrzygnięcie przez ten Sąd co do istoty sprawy, gdyż przyjmując, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są dotknięte wadą nieważności, Sąd pierwszej instancji uznał, że rozstrzygnięcie o zarzutach skargi jest bezprzedmiotowe.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, zawierającej zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów i pominięcia istotnej w sprawie okoliczności, to jest daty doręczenia skarżącemu postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, zauważyć należy, że nie została ona powiązana z żadnym z przepisów prawa i z tego względu nie może być uwzględniona przez Sąd drugiej instancji.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Nadto, wobec uchylenia w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA, na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.