Uzasadnienie
- Wyrokiem z 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 551/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA w Lublinie"), oddalił skargę Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. (dalej: "skarżąca" lub "spółdzielnia") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: "Kolegium") z [...] maja 2021 r., znak: [...]. Postanowieniem tym Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. (dalej: "Prezydent") z [...] marca 2021 r., znak: [...], odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w L. 2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółdzielnia, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przez sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię i przez niewłaściwe zastosowanie przepisów na skutek braku skontrolowania przez sąd:
- art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048, dalej: "u.w.l.") poprzez pominięcie i niezastosowanie jako samoistnej przesłanki i materialnoprawnej podstawy stwierdzenia samodzielności na skutek przyjęcia, że brak jest lokalu o parametrach wskazanych przez wnioskodawcę, gdy tymczasem brak jest oficjalnego dokumentu co do powstania innego lokalu, który zawiera w swojej powierzchni lokal nr [...], co skutkowało odmową wydania zaświadczenia,
- art. 2 ust. 3 u.w.l. poprzez przyjęcie, że według ustaleń organu lokal nr [...] nie istnieje, gdy tymczasem lokal nr [...] jest wykazany w oficjalnych ewidencjach – ewidencja ksiąg wieczystych (korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych) i spełnia przesłanki jako lokal samodzielny i takiego zaświadczenia o samodzielności nie uzyskuje,
- art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń organu, że lokal o nr [...] nie istnieje od 2006 r., gdy tymczasem w 2007 r. ten sam organ pierwszej instancji potwierdził, że taki lokal istnieje, jak również potwierdził to syndyk w 2007 r. ustanawiając spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...], a także oświadczając w akcie notarialnym z 2009 r., że istnieje lokal nr [...] i przysługuje do niego spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, jak również od 2009 r. istnieje księga wieczysta dla przedmiotowego lokalu, a władający lokalem opłaca od 16 lat świadczenia do wnioskodawcy za lokal nr [...], co powoduje, że sąd niniejszym wyrokiem legitymizuje bezprawne działania organu pierwszej instancji, powoduje dualizm w obrocie prawnym, co w efekcie spowodowało odmowę wydania zaświadczenia.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono też naruszenie przez sąd prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieskontrolowanie przez sąd, że organy administracji (pierwszej i drugiej instancji) orzekają według stanu faktycznego bez uwzględnienia stanu prawnego w dacie wydawania przez nich "decyzji", co spowodowało, że nie został uwzględniony stan prawny istniejący w dacie wydawania "decyzji drugoinstancyjnej", a niezrealizowanie tego obowiązku spowodowało uchybienie zasadzie:
- praworządności, art. 6 k.p.a. poprzez pomijanie przepisów obowiązującego prawa i legitymizację rozstrzygnięcia w postaci decyzji o zmianie sposobu użytkowania lokali usługowych w sytuacji, gdy brak jest pozwolenia na użytkowanie lokali, czyli lokale nie zaistniały w obrocie prawnym, a więc brak jest pierwszej decyzji decydującej o powstaniu lokali, co miało wpływ na treść orzeczenia,
- prawdy obiektywnej, art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy co spowodowało, że organy nie ustaliły, czy zostało wydane pozwolenie na użytkowanie lokalu nr [...] i zaważyło to na treści wydanego orzeczenia,
- rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, art. 7a k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wątpliwości co do normy prawnej art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 u.w.l., w sytuacji gdy organ wymaga od wnioskodawcy uwzględniania stanu faktycznego niezgodnego ze stanem prawnym, co do którego wnioskodawca nie miał wiedzy, i który nie wynika z oficjalnych rejestrów m.in. ksiąg wieczystych, co miało wpływ na treść zapadłego orzeczenia,
- proporcjonalności i adekwatności, art. 7b k.p.a. poprzez brak współpracy organów orzekających z organami budowlanymi w celu dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, co miało wpływ na treść orzeczenia,
- pogłębiania zaufania, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób uzasadniający stronniczość organu i zamiar legitymizacji uprzednich działań organu, które nie miały umocowania prawnego, w celu ukrycia błędów popełnionych przez organ, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia,
- udzielania informacji, art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, w tym jaki numer nosi nowy lokal przedszkola i gdzie został wykazany i zaewidencjonowany, co miało wpływ na treść wydanego orzeczenia,
- prowadzenia postępowania dowodowego, art. 75 k.p.a., art. 76 k.p.a. i art. 77 k.p.a., w tym oględzin, z pominięciem skarżącego, co spowodowało wydanie nieprawidłowego orzeczenia,
- czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu – art. 79 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o przeprowadzeniu oględzin, co spowodowało, że organ w swoich ustaleniach jest niewiarygodny i miał zamiar ukrycia przed stroną stanu faktycznego, co spowodowało, że stan faktyczny jest jedynie jednostronną narracją organu, której strona nie obdarzyła przymiotem prawdziwości, co miało wpływ na wydanie wadliwego orzeczenia,
- swobodnej oceny dowodów, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę niepełnego materiału dowodowego zebranego z uchybieniem przepisom k.p.a. i z pominięciem udziału strony, co rzutowało na treść orzeczenia,
- wypowiedzenie się strony co do przeprowadzonego dowodu z oględzin, art. 80 k.p.a., zaś okoliczność faktyczna (istnienie dużego lokalu przedszkolnego według organu) została nieudowodniona, gdyż strona nie brała udziału w oględzinach (organ nie podał przyczyny, dla której nie poinformował strony o oględzinach i dokonał tego z pominięciem strony) co czyni ustalenia organu wadliwe i kwestionowane,
- art. 217 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia na skutek nieuwzględnienia stanu prawnego wynikającego z prowadzonych oficjalnie rejestrów (ksiąg wieczystych) i wydanie orzeczenia z uzasadnieniem, że stan inwentaryzacji budowlanej przedstawiony przez wnioskodawcę jest niezgodny z danymi dotyczącymi przyjęcia lokalu do użytkowania 2006 r., czyli ze stanem faktycznym, co skutkowało wydaniem wadliwego orzeczenia,
- art. 218 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia w oparciu o istniejący stan prawny i uzasadnienie, że stan faktyczny lokalu jest inny, co upoważniło organ do wydania decyzji odmownej,
- art. 220 k.p.a. poprzez żądanie od skarżącego oświadczenia na potwierdzenie faktów zmiany parametrów lokalu nr [...], w sytuacji gdy organ dysponował wszelkimi danymi na tę okoliczność, a skarżący nie miał wiedzy co do ich zmiany i nie wynika ta zmiana z oficjalnych rejestrów ksiąg wieczystych.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania prawem przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
- Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
4.4. Skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W takim przypadku w pierwszej kolejności podlegają ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych, umożliwia ocenę procesu subsumpcji tego stanu faktycznego, pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 826/17, CBOSA).
4.5. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zasad postępowania dowodowego, w tym art. 7, 75, 77 oraz 80 k.p.a. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem odrębnym od administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które kończy się wydaniem decyzji (art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 104 i art. 217 k.p.a.). W postępowaniu tym organ nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony, ale poświadcza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Stąd też w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia organ, co do zasady, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego. Na zasadzie wyjątku dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie (art. 218 § 2 k.p.a.). Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych (por. np. wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2085/19, CBOSA). Po drugie, w realiach niniejszej sprawy stan faktyczny był w istocie bezsporny. W szczególności, skarżąca zarzucając nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin, nie zgłasza twierdzenia, że nie doszło do faktycznego, trwałego połączenia trzech lokali w jeden, w którym obecnie prowadzone jest niepubliczne przedszkole. Ta zamiana została dokonana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] marca 2006 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych na przedszkole niepubliczne. Okoliczność, że spółdzielnia kwestionuje legalność tej decyzji, nie ma znaczenia w postępowaniu w sprawie o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. W aktach sprawy znajduje się również, podpisany przez kierownika budowy, protokół odbioru robót budowalnych wykonanych na podstawie decyzji Prezydenta z [...] marca 2006 r., nr [...]. Podobnie, nie było sporne, że dla lokalu nr [...] nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. WSA w Lublinie nie pominął również okoliczności założenia księgi wieczystej dla spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nr [...] w oparciu o zaświadczenie wydane przez spółdzielnię – okoliczność ta nie miała jednak znaczenia dla oceny, czy w chwili orzekania przez Kolegium zachodziły przesłanki do wydania żądanego przez spółdzielnię zaświadczenia o samodzielności tego lokalu. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 220 k.p.a. – organy rozstrzygnęły sprawę na podstawie posiadanych dokumentów i danych z prowadzonych rejestrów. Zwrócenie się przez Prezydenta do spółdzielni z zapytaniem o ewentualne wydane pozwolenie na użytkowanie nie nastąpiło z naruszeniem prawa – organ był uprawniony do podjęcia takiej czynności w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2 k.p.a.).
4.6. WSA w Lublinie nie naruszył art. 7a k.p.a., albowiem przepis ten nie mógł mieć w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. W świetle art. 7a § 1 k.p.a., przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko w sprawie, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przesłanek tych nie spełnia sprawa dotycząca wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 u.w.l. Wnioskując o wydanie takiego zaświadczenia, strona w istocie zmierza do uzyskania uprawnienia.
4.7. WSA w Lublinie nie naruszył również art. 6, 7b, art. 8 i art. 9 k.p.a. Powołując te przepisy skarżąca w istocie odnosi się do ocen prawnomaterialnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku. Dotyczy to zwłaszcza stanowiska Sądu, że skoro lokal usługowy nr [...] faktycznie nie istnieje, w związku z przeprowadzeniem robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, to organ nie może wydać zaświadczenia o jego samodzielności. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie można podważać ocen co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego, sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). W skardze kasacyjnej nie przeprowadzono zresztą wywodu jurydycznego, z którego wynikałby związek między tymi zasadami ogólnymi k.p.a. a kwestionowanym rozstrzygnięciem. Należy przy tym podkreślić, że organ, rozpoznając podanie o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, nie działa w warunkach uznania administracyjnego. Ponadto, wyżej już wspomniano o wyjątkowym charakterze i ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego, jakie organ może prowadzić w tej sprawie.
4.8. Bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do próby zakwestionowania poglądu, przyjętego przez WSA w Lublinie, że nie można wydać zaświadczenia o samodzielności lokalu w sytuacji, w której według danych będących w posiadaniu organu, lokal ten nie stanowi już samodzielnego lokalu z uwagi na przeprowadzone, w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zmiany architektoniczne polegające na połączeniu trzech lokali w jeden. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Zauważyć należy, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l., wydawane jest, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) oraz ogólnymi zasadami prawa czasowego, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień rozstrzygania wniosku (tempus regit actum). Okoliczności, które są badane w tym postępowaniu, zostały określone w art. 2 ust. 1-2 u.w.l. Przede wszystkim, w sprawie musi być niewątpliwe, że mamy do czynienia z samodzielnym lokalem, rozumianym jako wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb. Tymczasem, w świetle dokumentów posiadanych przez organy, nie budzi wątpliwości, że na skutek robót budowlanych przeprowadzonych zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta z [...] marca 2006 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych na przedszkole niepubliczne, pierwotny lokal nr [...] nie jest już wydzielony trwałymi ścianami m.in. od lokalu nr [...]. Aktualnie, lokal ten stanowi, w ujęciu technicznym, część większego lokalu, w którym prowadzone jest przedszkole niepubliczne. Z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 1-2 u.w.l. nie ma znaczenia, czy dla danego lokalu, w oparciu o zaświadczenie wydane przez spółdzielnię, założono księgę wieczystą dla spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Jeżeli zaś chodzi o uwagi skargi kasacyjnej dotyczące tego, czy dla lokalu nr [...] wydano pozwolenie na użytkowanie, to okoliczność ta nie miała znaczenia w realiach niniejszej sprawy, albowiem organy odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności tego lokalu. Końcowo należy podkreślić, że w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, organ administracji publicznej nie może rozstrzygać sporów dotyczących statusu cywilnoprawnego lokalu. Z akt sprawy wynika zresztą, że pomiędzy spółdzielnią a uprawnionym do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nr [...] (KW nr [...]), toczą się, z powództwa spółdzielni, postępowania w sprawie usunięcia niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (k. 24-27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.