Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi P. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy wymeldowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zielona Góra z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy Zielona Góra, po rozpatrzeniu wniosku P. M., odmówił wymeldowania A. M. i S. C. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego w J. [...].
W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ wyraził ocenę, że z akt administracyjnych wynika, iż A. M. wraz z nieletnim synem nie opuściła miejsca pobytu stałego na stałe, a przebywa jedynie czasowo w Niemczech, co związane jest z jej pracą zawodową. Wyjazd do pracy nastąpił w styczniu 2012 r. i zrealizowany został za wiedzą i obopólną zgodą obojga małżonków. Fakt ten potwierdzają zeznania stron postępowania i świadków. Ze zgodnych zeznań stron wynika również, że przynajmniej do kwietnia 2012 r. A. M. ponosiła część kosztów utrzymania domu, posiadała klucze do domu, natomiast w domu przebywał również jej syn S. C., którym miał opiekować się P. M.. W domu pozostała część jej rzeczy osobistych oraz rzeczy codziennego użytku. Na brak zerwania więzi z miejscem pobytu stałego wskazuje też fakt, że A. M. przyjechała na święta wielkanocne do miejsca pobytu stałego w J. [...].
W trakcie postępowania ustalono, że pomiędzy małżonkami, zarówno przed wyjazdem do pracy do Niemiec jak i później j dochodziło do nieporozumień. W efekcie nasilającego się konfliktu A. M. w kwietniu 2012 r. wniosła pozew o separację. Natomiast P. M. w dniu [...] maja 2012 r. wniósł pozew o rozwód. Organ ustalił również, że w kwietniu 2012 roku A. M. zabrała z domu kilka rzeczy codziennego użytku tj. telewizor i komputer, które stanowiły własność jej matki. W konsekwencji organ stwierdził, że trudno uznać, iż A. M. wyprowadziła się z lokalu mieszkalnego w J. [...]. zabierając wszystkie swoje rzeczy.
Również działań P. M. polegających na wymianie zamków w drzwiach domu oraz odmowie wydania kluczy małżonce, jak też spakowaniu jej rzeczy osobistych oraz rzeczy jej nieletniego syna, a następnie złożenie ich w stodole, nie można uznać za dobrowolne wyprowadzenie się strony - A. M. z domu w J. [...]. Jednocześnie organ wskazał, że strona - A. M. - ma prawo do skorzystania z przysługującego jej środka prawnego o przywrócenie utraconego prawa posiadania w ciągu roku od chwili dokonania naruszeń.
P. M. wniósł odwołanie od decyzji Wójta Gminy Zielona Góra, wskazując, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem. Podkreślił, że A. M. nie łoży na utrzymanie domu. Wyjaśnił, iż w chwili obecnej jest już po orzeczeniu rozwodu z A. M., która na stałe wyprowadziła się do Niemiec i nie utrzymuje żadnych kontaktów z domem.
Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego argumentacja zawarta w odwołaniu nie podważa ustaleń organu I instancji, że w odniesieniu do A. M. i jej syna nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej wymeldowanie. Wprawdzie nie przebywa ona w spornym lokalu od stycznia 2012 r., a jej nieletni syn S. C. od kwietnia 2012 r. co świadczy o tym, że spełniony został wymóg opuszczenia lokalu, jednakże w sprawach dotyczących administracyjnego wymeldowania oprócz stwierdzenia faktycznego opuszczenia lokalu, wymagane jest również ustalenie, czy opuszczenie ma charakter dobrowolny i trwały, a osoba podlegająca wymeldowaniu nie ma zamiaru do lokalu powrócić. Tymczasem w ocenie organu odwoławczego, ze zgromadzanego materiału dowodowego wynika, że A. M. nie opuściła spornego lokalu w sposób trwały. Jej pobyt za granicą ma charakter zarobkowy i nie stanowi o zamiarze związania się z tym miejscem na stałe. Ustalenia w tym przedmiocie wynikają zarówno z zeznań stron i uczestników postępowania, jak również z oględzin spornego lokalu.
Organ podkreślił, że A. M. deklaruje chęć powrotu do domu, lecz jest jej to utrudniane przez P. M., który powymieniał zamki. Zdaniem organu również czas, jaki upłynął od opuszczenia miejsca zameldowania, nie pozwala na stwierdzenie, że doszło do trwałego opuszczenia miejsca stałego pobytu i założenia centrum życiowego w innym miejscu. Przeprowadzone oględziny dowiodły, że A. M. w spornym lokalu pozostawiła swoje rzeczy. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na uprawnienia A. M. w zakresie ochrony naruszonego posiadania.
Wnosząc skargę na decyzję Wojewody Lubuskiego P. M. zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie przepisowi art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący kwestionował ustalenia i ocenę sprawy dokonaną przez organ, podkreślając okoliczności, które w jego ocenie świadczą o zasadności żądania wymeldowania A. M. i jej nieletniego syna.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zielona Góra z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że uczestniczka postępowania – A. M. opuściła lokal mieszkalny w J. [...] w styczniu 2012 r., udając się do Niemiec, gdzie podjęła pracę. W domu pozostał skarżący oraz małoletni syn uczestniczki postępowania – S. C.. Do przedmiotowego lokalu strona powróciła w kwietniu ubiegłego roku, na Święta Wielkanocne, przy czym w lokalu tym nie nocowała. Po spakowaniu części rzeczy (komputer, telewizor, garnki oraz część rzeczy osobistych swoich oraz syna), udała się wraz z synem do matki, do Zielonej Góry. Do kwietnia 2012 r. A. M. ponosiła część kosztów utrzymania domu w J. [...]. Następna wizyta strony w przedmiotowym lokalu miała miejsce w dniu [...] lipca 2012 r. Podczas tego zdarzenia na interwencję wezwana została Policja, skarżący bowiem odmówił wydania A. M. kluczy do domu, do którego wcześniej wymienił zamki w drzwiach. Pozostałe w domu rzeczy osobiste A. M. oraz S. C. skarżący umieścił w stodole. W toku postępowania administracyjnego, w wyniku wydania wyroku sądowego, małżeństwo stron uległo rozwiązaniu.
Sąd I instancji wywodził, że analizując sprawę pod kątem zasadności wniosku o wymeldowanie strony z pobytu stałego należy przede wszystkim ustalić, czy opuściła ona dany lokal i nie przebywa w nim przez pewien czas, a swoje centrum życiowe koncentruje w innym miejscu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie kwestii zasadności wymeldowania z pobytu stałego nie jest możliwe bez wyjaśnienia pojęcia – pobyt stały. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Przez pojęcie "pobytu stałego" w myśl art. 6 ust. 1 ustawy należy zatem rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Dla zaistnienia przesłanek pobytu stałego konieczne jest fizyczne przebywanie osoby w miejscu pobytu stałego i skupienie tam centrum życiowego.
W miejscu stałego pobytu osoba koncentruje swoje życiowe interesy, przez które należy rozumieć podstawowe funkcje życiowe, a zatem jest to miejsce gdzie mieszka, nocuje spożywa posiłki, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego użytku (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny i znajomych itp. Przy ocenie, gdzie znajduje się centrum życiowe bierze się pod uwagę całokształt okoliczności zaistniałych w danej sprawie. Sam fakt, że w określonym mieszkaniu znajdują się pewne rzeczy należące do skarżącej nie może jeszcze przesądzać określonego rozstrzygnięcia w sprawie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygając badaną sprawę administracyjną organy obydwu instancji nie uwzględniły wszystkich jej okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd I instancji podkreślił, że nie jest sporna kwestia, że A. M. oraz jej syn S. C. opuścili miejsce stałego zameldowania, nie przebywają w nim, nadto że zabrali z tegoż lokalu mieszkalnego swoje niezbędne rzeczy osobiste. Strona przebywa poza granicami kraju, gdzie pracuje, natomiast jej syn mieszka u swojej babci. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wprawdzie zgodnie z oświadczeniem złożonym przez A.M., zamierza ona powrócić do spornego lokalu, a jego opuszczenie nie było dobrowolne, gdyż wynikało z konieczności podjęcia pracy, ale w ocenie Sądu - na tle całokształtu okoliczności sprawy – oświadczenie strony o tej treści (złożone w trakcie przesłuchania w charakterze świadka) nie może mieć przesądzającego wpływu na wynik całej sprawy.
Strona przecież nawet nie określiła kiedy zamierza powrócić do danego lokalu, aby w nim mieszkać oraz czy po powrocie planuje w kraju podjąć pracę, ewentualnie czy poczyniła jakieś kroki w tym kierunku (w okolicznościach danej sprawy ma to znaczenie). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym stanie sprawy, oparcie się li tylko na oświadczeniu strony, w którym wyraża ona wolę powrotu do spornego lokalu mieszkalnego, doprowadziłoby do utrzymywania fikcji prawnej w postaci zameldowania jej pod danym adresem, gdzie, jak wynika akt sprawy, przez wiele miesięcy strona nie przebywała, nadto nie partycypowała w kosztach jego utrzymywania.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że fakt zabrania rzeczy osobistych (chociaż nie wszystkich), w zestawieniu z pozostałymi okolicznościami sprawy, wskazuje, że centrum życiowe strona ulokowała w innym lokalu mieszkalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że ustalenia dotyczące okoliczności, czy strona opuściła dany lokal dobrowolnie w celu skoncentrowania swoich spraw życiowych w innym lokalu mieszkalnym, mają znaczenie dla sprawy o wymeldowanie. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, zamiar opuszczenia stałego miejsca zameldowania może równie dobrze istnieć u danej osoby w dacie opuszczania przez nią lokalu, jak i powstać dopiero w trakcie jej pobytu poza danym lokalem. Innymi słowy, w momencie opuszczenia lokalu stałego zameldowania danej osobie może towarzyszyć zamiar powrotu, jednak w trakcie pobytu poza danym miejscem, na skutek zdarzeń losowych, powrót do danego lokalu mieszkalnego może stać się niecelowy lub niemożliwy, przez co, de facto strona z możliwości powrotu rezygnuje. Przy ocenie tejże przesłanki wymeldowania należy uwzględniać wszystkie okoliczności danej sprawy, pamiętając o tym, że w procedurze administracyjnej wszystkim dopuszczonym w sprawie dowodom przyznawana jest równa moc dowodowa (art. 75 k.p.a.).
Rozstrzygając sprawę organ administracyjny ocenia czy dana okoliczność została udowodniona, a wnioski w tym zakresie opiera na całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w badanej sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 ustawy, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 75 i 80 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubuski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych polegającą na uznaniu, iż doszło do trwałego i dobrowolnego opuszczenia miejsca stałego pobytu przez A.M. i małoletniego S. C.;
- 2. naruszenie przepisów postępowania poprzez uwzględnienie skargi mimo, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, w szczególności w skutek przyjęcia, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 75 i art. 80 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że Sąd nie wskazał w jaki sposób doszło do uchybienia art. 75 k.p.a. Wskazano, że A. M. nie opuściła lokalu dobrowolnie. Opuszczenie lokalu ze względu na pracę za granicą nie stanowi podstaw do wymeldowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie nawet długotrwały pobyt poza krajem z uwagi na wykonywaną pracę zawodowa nie stanowi podstaw do wymeldowania.
W odpowiedzi na skargę P. M. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że A. M. lokal opuściła dobrowolnie, o czym świadczy chociażby brak wniesienia pozwu o przywrócenie naruszonego posiadania. Ponadto wskazał, że orzeczenie Sądu jest kwestionowane jedynie przez organ, a nie przez A.M..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jako pierwszy należało poddać ocenie ten drugi zarzut.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., II GSK 1845/12, LEX Nr 1450698).
Systemowe odczytanie art. 176 i 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z 13 maja 2014 r., I GSK 482/12, LEX Nr 1480810).
Podkreślić należy, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a,), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX Nr 1450654).
Formułując zarzut naruszenia art. 75 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie wskazał, który z paragrafów tego przepisu został naruszony. Nadto stawiając zarzut naruszenia art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a. będących przepisami postępowania nie wskazał jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie powyższych przepisów. Zauważyć należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy to taki w którym istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który uzasadnia istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I GSK 709/12, LEX Nr 1487735).
Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie poddaje się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym bardziej że jego doprecyzowania nie można doszukać się także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 15 ust. 2 ustawy o dowodach osobistych i ewidencji ludności z dnia osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 j.t. ze zm.) nie zawiera uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na okoliczności, które w jego ocenie przesądzają o zaistnieniu przesłanek stałego o dobrowolnego opuszczenia lokalu przez A.M.. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że samo oświadczenie A. M. o chęci powrotu do lokalu, w którym jest zameldowana, bez sprecyzowania daty powrotu i w kontekście całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie nie może przesądzać o fakcie stałego pobytu w tym lokalu. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ winien mieć na względzie inne okoliczności. Fakt, że w dacie wyjazdu do pracy zagranicą A. M. nie miała zamiaru trwałego opuszczenia lokalu, nie zwalnia organów administracji od ustalenia, że taki zamiar powstał w terminie późniejszym.
Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że A. M. w okresie Świąt Wielkiej Nocy 2012 r. zabrała część swoich rzeczy osobistych, w tym komputer, telewizor naczynia i wraz z synem udała się do swej matki. Zaprzestała też uiszczania należności związanych z utrzymaniem domu. Nadto twierdzeniom A. M. złożonym w toku postępowania o wymeldowanie, że zamierza wrócić do lokalu, przeczą informacje zawarte przez nią w pozwie o separację, gdzie podała, że w kwietniu 2012 r. podjęła ostateczną decyzję o wyprowadzeniu się od męża.
Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że organ administracji naruszył treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie biorąc pod uwagę zmiany zamiaru A. M. co do dalszego trwałego przebywania w tym lokalu oraz nie uwzględniając dobrowolności jego opuszczenia, w kontekście całokształtu materiału dowodowego, a nie tylko w oparciu o oświadczenie uczestniczki.
Powyższe okoliczności przesądzają o niezasadności zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.