Uzasadnienie
II OSK 1829 / 06
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę wniesioną przez M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...], którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującej dokonanie rozbiórki.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż badaną w trybie nieważnościowym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] nałożono na M. G. obowiązek dokonania rozbiórki dwóch słupów żelbetonowych i tarasu dobudowanego do budynku mieszkalnego, wielorodzinnego znajdującego się na terenie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana przez niego decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie jest obarczona żadną z wad opisanych w art. 156 § 1 pkt 1 -7 k.p.a. Organ ten ustalił, że M. G. wykonał w [...] roboty budowlane polegające dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego tarasu o wymiarach 5,0 x 2,5 m wspartego na dwu słupach żelbetonowych w miejsce usuniętego na wysokości I-go piętra balkonu. Roboty zostały wykonane w budynku objętym ochroną konserwatorską, wpisanym do rejestru dóbr kultury, bez uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i bez wymaganej przepisami prawa decyzji pozwolenia na budowę (art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm. – dalej zwanej ustawą). Nakaz rozbiórki wynikał w tych okolicznościach z dyspozycji art. 48 ustawy. W ocenie organu skarżący miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu, czego dowodem było zawiadomienie o kontroli i protokół oględzin robót budowlanych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. domagał się stwierdzenia nieważności badanej decyzji wobec spełnienia się przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest bezzasadna.
Sąd podzielił pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że badanej w trybie nieważnościowym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie można zarzucić wady skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji w trybie art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a.
Zdaniem Sądu bezsprzeczne jest, że skarżący prowadził roboty budowlane wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.28 ustawy Prawa budowlanego tj. bez uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący dokonał jedynie zgłoszenia przeprowadzonych robót, (bezprzedmiotowego dla ich legalności) i to dopiero po zakończeniu prac t.j. w [...].
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można także kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] postawić zarzutu jej niewykonalności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił także argumentację organu w odniesieniu do braku przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki nałożono na stronę postępowania, którą był inwestor tj. M. G..
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd skargę oddalił na mocy art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
1.) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 4 oraz art. 10 k.p.a., polegającym na przyjęciu, że niepowiadomienie M. G. przez P.I.N.B. o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiło mu czynny udział w tym stadium postępowania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, 2.) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., polegającym na przyjęciu, że brak zapewnienia M. G. przez P.I.N.B. wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie stanowi rażącego naruszenia prawa, 3.) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., polegającym na przyjęciu, że brak w decyzji P.I.N.B., M.W.I.N.B. i G.I.N.B. powołania podstawy prawnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, 4.) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 28 k.p.a., polegającym na przyjęciu, że wszczynanie postępowania na wniosek podmiotu, który nie jest stroną, nie czyni tego postępowania niezgodnym z prawem, a wydana w wyniku tak wszczętego postępowania decyzja nie jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa, 5.) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającym na przyjęciu, że nie jest niewykonalna decyzja P.I.N.B., 6.) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. polegającym, na przyjęciu, że decyzja P.I.N.B., podtrzymana powyżej opisanymi decyzjami w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zabronionego karą, tj. przestępstwa z art. 163 § 1 k.k.,
Wskazując na powyższe zarzuty, autor kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem strony skarżącej nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu z tego względu, iż NSA wielokrotnie uznawał naruszenie przepisów k.p.a., w tym zasad ogólnych (art. 7, 8, 9, 12 i 77 k.p.a.) za "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości rażące naruszenie prawa, tzn. przepisów k.p.a. przez P.I.N.B. Według skarżącego M.W.I.N.B., jak i G.I.N.B., nie zareagowały w żaden sposób na rażące naruszenie prawa przez PINB wobec czego naruszeniu uległ art. 10 kpa. Przytaczając treść art. 61 § 4 k.p.a. strona skarżąca podniosła, że P.I.N.B. nie zawiadomił M. G. o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Takie zachowanie organu administracji naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. M. G. został w praktyce pozbawiony możliwości wypowiedzenia się, w jakim zakresie przeprowadzone przez niego roboty budowlane stanowiły remont istniejącego balkonu.
Postępowanie P.I.N.B. zostało w zasadzie wszczęte na wniosek – "nieformalnej lokatorki domu przy ul. [...]" – p. P., która w ogóle nie była stroną w postępowaniu, dlatego też rażącym naruszeniem prawa było wszczęcie postępowania nie na wniosek strony.
Ponadto, jak wskazał skarżący żaden z organów administracji - ani P.I.N.B., ani W.I.N.B., ani G.I.N.B. - nie wskazał podstawy prawnej dla rzekomej konieczności uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prace przeprowadzone przez skarżącego. Jest to sprzeczne z art. 107 § 1 k.p.a., który stwierdza, że "Decyzja powinna zawierać: (...) powołanie podstawy prawnej (...)."
Techniczna niewykonalność objętej skargą decyzji sprowadza, zdaniem strony konsekwencje wynikające z art. 163 § 1 k.k. Zgodnie z uchwałą SN z dnia 18 września 2001 roku "Określenie "budowla", użyte w art. 163 § 1 pkt 2 k.k., obejmuje swym zakresem także budynek lub jego część." Zdaniem skarżącego, trudno przewidzieć, jakie konsekwencje może w praktyce mieć rozbiórka dwóch słupów żelbetonowych i tarasu dobudowanego do przedmiotowego budynku. Jest to budynek stary, przedwojenny, w miejscu istniejącego w chwili obecnej "tarasu" zawsze istniał balkon, który się rozsypywał. Nie można wykluczyć, że brak dwóch słupów żelbetonowych, na których wspiera się obecnie balkon, może spowodować jego zawalenie się i narażenie życia lub zdrowia wielu osób, gdyż dom przy ul. [...] jest domem mieszkalnym.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego należy uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, warto zwrócić uwagę na to, że postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ograniczone. Sprowadza się ono bowiem jedynie do kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i (poza nieważnością) jedynie w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.ps.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., który to zarzut strona skarżąca wywodzi z faktu niepowiadomienia jej przez P.I.N.B. o wszczęciu postępowania.
Zauważyć trzeba, iż autor kasacji stawiając powyższy zarzut błędnej wykładni jednocześnie uzasadniał go wskazując na wadliwe zastosowanie bądź wręcz brak zastosowania części przytoczonych wyżej norm prawnych. Niezależnie od niewłaściwego sformułowania części zarzutów kasacji i uwzględniając wywody zawarte w uzasadnieniu kasacji należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w tym ustalenie, iż skarżący miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu, czego dowodem było zawiadomienie go o kontroli, jak i protokół z oględzin robót budowlanych. Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, aby zaakceptowanie przez Sąd w zaskarżonym wyroku powyższych ustaleń było wadliwe.
Bezzasadny jest także zarzut błędnej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., bowiem wbrew odmiennym wywodom autora kasacji żadna z wydanych w granicach przedmiotowej sprawy decyzji, będących przedmiotem kontroli w zaskarżonym wyroku nie jest obarczona uchybieniem wynikającym z brzmienia art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ w każdej z nich podstawa jej wydania została przytoczona, bez znaczenia jest przy tym to czy podstawę wydania wskazano tylko w sentencji, czy też tylko w uzasadnieniu decyzji. Podkreślić należy, iż w decyzji zaskarżonej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przyczyny dla jakich w sprawie miała zastosowanie norma art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień 31.12.2002 r.). Pogląd ten podzielił również Sąd pierwszej instancji, a skoro kasacja zarzutu wadliwego zastosowania tej normy prawnej nie wskazała, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do kontroli zaskarżonego wyroku w tym zakresie.
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 28 k.p.a. wskazać trzeba, iż jest on również pozbawiony uzasadnionych podstaw, bowiem złożone przez H. P. zawiadomienie zostało przyjęte przez organ dla wszczęcia postępowania z urzędu.
Wbrew odmiennym wywodom kasacji względy dla jakich w niniejszej sprawie przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zaistniały, zostały omówione w zaskarżonym wyroku, a przytoczone w kasacji okoliczności mające stanowić podstawę do przyjęcia innej interpretacji tych norm prawnych są nie do zaakceptowania. Pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do interpretacji art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. należy podzielić w całej rozciągłości.
Niezależnie od przedstawionych wyżej uwag stwierdzić trzeba, iż autor kasacji pominął fakt, iż każdy podmiot prowadzący prace budowlane, czy też prace rozbiórkowe winien dochować wszelkich tych wymogów o jakich mowa między innymi w przepisach prawa budowlanego, aby uniknąć właśnie sytuacji wskazanej między innymi w art. 163 § 1 k.k.
Odnośnie z kolei zarzutu kasacji błędnej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. należy stwierdzić, iż w zaskarżonym wyroku wykładni, jaką przypisano Sądowi pierwszej instancji w ogóle nie przedstawiono, zarzut jest więc pozbawiony podstaw.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.