Uzasadnienie
II OSK 183/06 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 grudnia 2004 r. po rozpoznaniu skargi J. K., I. D. i S. D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2002 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. z dnia [...] lipca 2002 r. orzekającą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ o nakazie rozbiórki oczyszczalni ścieków na działce przy ul. O. w C. oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji - uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę na działce inwestora stwierdzając wybudowanie murowanego budynku oczyszczalni ścieków w miejscu poprzednio istniejącej drewnianej szopy uwidocznionej na geodezyjnej mapie zasadniczej, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jako datę budowy obiektu organ przyjął lata 1998-1999, wskazane przez sąsiadów - I. i S. D., nie uznając za wiarygodne twierdzeń inwestora, że dokonał modernizacji oczyszczalni w 1995 roku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania inwestora, w którym podniesiono, że wobec rozbieżności co do daty wybudowania oczyszczalni powinno być przeprowadzone postępowanie dowodowe stosownie do art. 77 (1 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 (2 kpa uznając, że jest bezsporne wybudowanie przez inwestora - A. K. nowego budynku oczyszczalni z nowych materiałów, większym obrysie obiektu niż poprzedni, co wyklucza zakwalifikowanie robót budowlanych jako remontu.
Uznał jednak, że organ I instancji nie ustalił jednoznacznie daty wybudowania obiektu. Wobec sprzecznych twierdzeń w tej kwestii inwestora oraz jego sąsiadów, organ odwoławczy uznał, że należało przyjąć wersję inwestora /rok 1995/ jako datę budowy, co powoduje, że ma zastosowanie w sprawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji przez J. K. oraz I. i S. D. podano, że jest ona dla nich krzywdząca z uwagi na danie wiary oświadczeniu inwestora pomimo, że sprawa dotyczy obiektu budowanego bez pozwolenia na budowę, szkodliwego i w ostrej granicy z ich nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną, wskazując, że ma na uwadze inne przyczyny od podanych w skardze.
Sąd podniósł, że przepis art. 138 (2 Kpa upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu natomiast pomimo założenia, że wobec niemożności jednoznacznego wskazania daty wybudowania obiektu, należy przyjąć wersję korzystniejszą dla inwestora /rok 1995/, jednocześnie uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Konstatując, że brak podstaw do orzeczenia o rozbiórce na podstawie art. 48 Prawa budowlanego wobec zaistnienia przesłanki z art. 49 Prawa budowlanego organ odwoławczy powinien natomiast orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem.
Sąd I instancji zauważył przy tym, że jak wynika z dołączonego do akt administracyjnych protokołu oględzin nieruchomości inwestora z dnia 27 września 1995 r., w dacie tej na działce znajdowały się zrealizowane bez pozwolenia na budowę: budynek lakierni proszkowej oraz stanowiące rozbudowę istniejącego zakładu galwanizacyjnego pomieszczenie przystosowania elementów pod obróbkę galwanizacyjną, brak jest natomiast wzmianki o istnieniu oczyszczalni ścieków, natomiast gdyby w tym czasie obiekt ten istniał, z pewnością byłby w tym protokole ujęty ze względu na to, że był on sporządzony w związku z samowolą budowlaną, jakiej dopuścił się inwestor. W tej sytuacji w ocenie Sądu budzi wątpliwości twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że brak jest możliwości ustalenia daty wybudowania oczyszczalni ścieków jak też wystarczające jest w tej kwestii tylko oświadczenie inwestora. Mając to na uwadze w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 (2 kpa, a także art. 7, 77 (1 kpa co powodowało konieczność jej uchylenia na podstawie art. 145 (1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. K. i J. K. zastępowani przez adwokata M. M. zarzucając naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 (1 ppsa, poprzez przekroczenie dopuszczalnego zakresu rozpoznania skargi, a także art. 145 (1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wobec przyjęcia, że narusza ona art. 77 (1 kpa i art. 138 (2 kpa w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia tych przepisów.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się w pierwszym rzędzie, iż Sąd I instancji naruszył art. 134 (1 ppsa, który stanowi, że sąd, do którego wniesiono skargę, rozpoznaje ją w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie oznacza to zupełnej dowolności i nieograniczoności w obejmowaniu orzekaniem przez sąd sprawy w wyniku skargi. Powołując się na komentarz Jana Pawła Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, /Warszawa 2004 Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis s. 388/, wnoszący skargę kasacyjną twierdzi, że Sąd mógł rozpoznać skargę tylko w takim zakresie, w jakim odnosiła się ona do rozstrzygnięcia organu odwoławczego i tylko w zakresie okoliczności podniesionych w skardze, przy czym wyjątkiem jest naruszenie prawa, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu i to bez względu na treść zarzutów skargi.
Skarżący powoływali się na zdjęcie obiektu dokonane w 1998 roku i w ocenie strony tylko w granicach argumentów strony wypływających z tego, co wynika z danego zdjęcia mógł wypowiadać się Sąd I instancji. Poza tym Sąd nie wziął pod uwagę, że organ odwoławczy wskazał w zaskarżonej decyzji na wątpliwości co do daty wybudowania przedmiotowej oczyszczalni ścieków.
Odnośnie zarzucanego naruszenia art. 145 (1 pkt 1 lit. c w uzasadnieniu wskazuje się zwłaszcza, że Sąd mógł uchylić zaskarżoną decyzję tylko wtedy, gdy została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na to, że materiał dowodowy sprawy nie pozwalał na ustalenie daty powstania przedmiotowej oczyszczalni ścieków i jedyną możliwą do przyjęcia była data podana przez inwestora, to stanowisko organu należy rozumieć w ten sposób, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Nie mógł też organ odwoławczy naruszyć art. 77 (1 kpa, skoro przekazał sprawę do wyjaśnienia ponownego przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 (2 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1/ art. 134 (1 ppsa poprzez przekroczenie dopuszczalnego zakresu rozpoznania skargi, 2/ art. 145 (1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wobec przyjęcia, że narusza ona art. 77 (1 kpa i art. 138 (2 kpa w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia tych przepisów.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie strony organ odwoławczy wydał prawidłową decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, skoro stwierdził, że rozstrzygnięcie nie powinno być oparte wyłącznie na danych podanych przez inwestora w kwestii daty budowy przedmiotowego obiektu skoro materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie daty powstania obiektu i w tej sytuacji wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający decyzję odpowiadającą wymogom art. 138 (2 kpa jest wadliwy.
Z tym stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną nie sposób się zgodzić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazał, że przesłanką wydania decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 (2 kpa jest ustalenie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Analizując zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia powyższej przesłanki, a więc wystąpienia takich okoliczności, które wskazywałyby na konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wręcz przeciwnie, organ drugiej instancji jednoznacznie podał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że wobec sprzecznych twierdzeń w kwestii daty budowy obiektu inwestora oraz jego sąsiadów, "należało przyjąć wersję inwestora /rok 1995/ jako datę budowy, co powoduje, że ma zastosowanie w sprawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego". Takie sformułowanie nie może być rozumiane jako wyjaśnienie zaistnienia przesłanki z art. 138 (2 kpa, ale raczej jako wytyczna dla organu pierwszej instancji, aby wydając orzeczenie oparł się na oświadczeniu inwestora.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie koresponduje z rozstrzygnięciem i nie odpowiada wymogom art. 138 (2 kpa, zajął stanowisko w pełni słuszne i zgodne z prawem. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien szczegółowo przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i orzec uwzględniając kompetencje wynikające z art. 138 i ewentualnie art. 136 kpa. Nie jest wykluczone ponowne wydanie decyzji kasacyjnej, oczywiście w razie jednoznacznego wykazania, że zachodzą do tego podstawy określone w art. 138 (2 kpa.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ppsa.