Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 429/09 oddalił skargę B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] maja 2001 r. ustalił M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] w S. przy ul. [...] jednokondygnacyjnego domu jednorodzinnego z przyłączami. Decyzja ta została m.in. doręczona skarżącej B. J. w dniu 25 maja 2001 r.
Decyzją z dnia [...] października 2001 r. ten sam organ administracji, powołując się na art. 154 k.p.a., zmienił decyzję z dnia [...] maja 2001 r. m.in. w ten sposób, że inwestycja będzie realizowana nie tylko na działce nr [...], ale jeszcze na działach nr [...], [...], [...] oraz [...] położonych przy ulicach [...] i [...] w S. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy została spowodowana rozszerzeniem inwestycji przez inwestorkę na budowę urządzeń infrastruktury.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., na skutek odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] maja 2002 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2001 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawą uchylenia decyzji było ustalenie, że niedopuszczalne było stosowanie trybu zmiany decyzji ostatecznej określonego w art. 154 k.p.a., przekazując zaś sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy wskazał, że należy przeprowadzić postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. lub na wniosek inwestora rozpocząć postępowanie od początku.
Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wraz z przyłączami. Podstawą wydania tej decyzji były opisane wyżej decyzje o warunkach zabudowy.
Skarżąca od decyzji o pozwoleniu na budowę wniosła odwołanie, w wyniku którego Wojewoda P. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarga skarżącej od decyzji Wojewody P. została prawomocnie odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 636/07 postanowieniem z dnia 20 czerwca 2007 r.
Pismem z dnia 25 września 2006 r., skierowanym do SKO w G., skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności opisanych wyżej decyzji o warunkach zabudowy. Z pisma tego wynika, że skarżąca powoływała się na to, że jest współwłaścicielką sąsiedniej nieruchomości położonej w przy ul. [...], o której twierdziła, że jest wpisana do rejestru zabytków.
Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. SKO w G., rozpoznając podanie z dnia 25 września 2006 r., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2001 r. przyjmując, że decyzja ta została uchylona decyzją SKO w G. z dnia [...] maja 2002 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. SKO w G., na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2007 r.
Decyzja SKO w G. z dnia [...] lipca 2007 r. została zaskarżona do Sądu administracyjnego przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. i SKO w G., uwzględniając tę skargę, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchyliło swoje decyzje z dnia [...] lipca 2007 r. oraz z dnia [...] marca 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że SKO w G. dostrzegło, iż decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nie uchylono decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2001 r., lecz decyzję tego organu z dnia [...] października 2001 r., w związku z czym przyjęta podstawa odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w istocie nie zachodziła.
Pismem z dnia 4 marca 2008 r. skarżąca ponowiła żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. w sprawie warunków zabudowy z dnia [...] maja 2001 r., [...] listopada 2001 r. oraz [...] czerwca 2002 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. SKO w G. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2001 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku skarżącej, SKO w G. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję.
Skarżąca od decyzji SKO w G. z dnia [...] maja 2009 r. wniosła skargę do sądu administracyjnego, obejmując tą skargą decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2001 r.
W skardze wnosiła o uchylenie decyzji SKO, o przeprowadzenie postępowania sądowego z udziałem właściwych stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz z uwzględnieniem załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] maja 2001 r., decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1979 r. i 1991r., obowiązującego w dniu [...] maja 2001 r. planu miejscowego i dwóch bliżej nieokreślonych oświadczeń Prezydenta Miasta S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji SKO w G. z dnia [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r., którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie warunków zabudowy. Sąd uznał, że w pierwszej kolejności należy ocenić, czy prawidłowo SKO w G. uznało, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2001 r. nie jest dotknięta żadną wadą powodującą nieważność decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu ocena dokonana w tym zakresie przez SKO w G. jest prawidłowa.
W ocenie Sądu trafnie SKO w G. uznało, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2001 r. nie jest sprzeczna z obowiązującym w chwili wydania tej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wówczas obowiązującym planem był plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady Miasta Sopot nr LII/491/94 z dnia 19 maja 1994 r. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego z dnia 9 sierpnia 1994 r. nr 16, poz.
74. Zgodnie ze stosowaną wówczas praktyką opublikowano jedynie uchwałę w sprawie planu miejscowego bez tekstu planu oraz jego rysunku. Po sprawdzeniu jednakże tekstu planu i jego rysunku dostępnych w Urzędzie Miasta Sopot Sąd stwierdził, że trafnie przyjęto, iż teren inwestycji, której dotyczy sprawa, był przeznaczony na jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe. Tekst planu odnośnie do jednostki planistycznej M-4 "[...]-[...]" nie dawał też podstaw do przyjęcia, aby zawierał on kategoryczny zakaz budowy na działce nr [...] z uwagi na sąsiedztwo Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego lub względy ochrony zabytków i przyrody. Zawierał on ustalenia, które nakazywały uwzględnić warunki wynikające z ochrony tych wartości i to w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2001 r. zostało spełnione, gdyż w punkcie trzecim tej decyzji określono warunki zabudowy wynikające m.in. z wytycznych Miejskiego Konserwatora Zabytków, w punkcie szóstym zastrzeżono, że koncepcję architektoniczną obiektu wraz ze studium krajobrazowym należy uzgodnić z Zarządem Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, zaś w punkcie siódmym zastrzeżono obowiązek dokonania uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków i Zarządem Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Zatem, decyzja o warunkach zabudowy, która przewiduje na działce nr [...] budowę jednorodzinnego domu, nie jest sprzeczna z obowiązującym w chwili jej wydania planem miejscowym.
W związku z tym, że skarżąca odwołuje się do planu miejscowego obowiązującego obecnie dla miejsca inwestycji, której dotyczy sprawa (plan uchwalony uchwałą Rady Miasta Sopot nr XIX/356/2004 z 13 sierpnia 2004 r., opublikowany w Dz.Urz. Województwa Pomorskiego nr 118, poz. 2073), Sąd wskazał, że nie ma on znaczenia, gdyż istotny jest stan prawny obowiązujący w chwili wydania decyzji z dnia [...] maja 2001r.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w aktach organów administracji nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w chwili wydania decyzji z dnia [...] maja 2001 r., co miało dowodzić, że organy te nie zapoznały się z nim przed wydaniem decyzji, Sąd wyjaśnił, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc jest powszechnie dostępny i do jego stosowania, podobnie jak innych aktów normatywnych, nie jest konieczne przeprowadzanie dowodu z dokumentu, czego wyrazem byłoby umieszczenie go w aktach administracyjnych.
Sąd zwrócił uwagę, że plan ten był dostępny również skarżącej, czego dowodem jest to, że jego fragmenty cytuje w piśmie z dnia 23 marca 2011 r., przy czym nie zacytowała fragmentu, z którego miałby wynikać zakaz budowy w określonej odległości od granicy lasu Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, co potwierdza, że takiego ustalenia plan ten nie zawierał.
Odnośnie do kwestii związanych z ochroną zabytków Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 2001 r. została wydana z uwzględnieniem wymogów takiej ochrony. Poza tym, co wskazano wyżej, Sąd zwrócił uwagę, podzielając stanowisko SKO w G., że przed wydaniem tej decyzji dokonano uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków Miasta S. Dowodem na to jest znajdujące się w aktach administracyjnych postanowienie z dnia [...] kwietnia 2001 r.
Sąd podzielił ocenę SKO w G., że szereg zarzutów skarżącej w istocie dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z tym Sąd wskazał, co następuje.
Z przepisów art. 42 i art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynikało, że w decyzji o warunkach zabudowy nie było konieczne określanie tak szczegółowych parametrów jak odległości projektowanego obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości lub obiektów budowlanych na działkach sąsiednich oraz jego gabarytów. Parametry te, jak trafnie wskazało SKO w G., są ustalane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zarzuty związane z brakiem ich ustalenia w decyzji z dnia [...] maja 2001 r. są zatem niezasadne. Są one niezasadne również wtedy, gdy uwzględni się, że inwestycja miała być realizowana na obszarze objętym ochroną konserwatorską oraz w sąsiedztwie budynku wpisanego do rejestru zabytków. Kwestie związane z ochroną zabytków są bowiem oceniane także w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
W sprawie o wydanie pozwolenia na budowę rozstrzyga się też takie kwestie, jak odstępstwa od przepisów Prawa budowlanego, możliwość przekształcenia terenu, czyli jak pisała skarżąca przekształcenie skarpy w nasyp, odprowadzanie wód opadowych, budowę ogrodzenia, czy zapewnienie ochrony przeciwpożarowej.
Również kwestia wycięcia drzew jest odrębnie rozpoznawana i brak podstaw prawnych, aby uzależniać wydanie decyzji o warunkach zabudowy od uprzedniego uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew.
W związku z tym zarzuty skarżącej dotyczące tych zagadnień nie mogły zdaniem Sądu stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.
Z zarzutów skarżącej wynika, że uważa ona, iż dokładne parametry projektowanej inwestycji winny być określone przez inwestora w załączniku do wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz następnie w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy. Twierdzenie takie nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Zgodnie z obowiązującym w dniu [...] maja 2001 r. art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien m.in. zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu. Jedynie ten przepis jest podstawą domagania się, aby osoba wnosząca o ustalenie warunków zabudowy dołączyła załącznik do swego wniosku. Załącznikiem tym mogła być kopia mapy ewidencyjnej, na której należało określić granice terenu objętego wnioskiem. Taki załącznik, jak wynika z akt administracyjnych, wniosek M. S. zawierał.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy decyzja o warunkach zabudowy winna była określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Mapa ta stanowiła załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] maja 2001 r. załącznik w postaci takiej mapy zawiera.
Trafnie zatem, w ocenie Sądu, SKO w G. uznało, że zarzuty skarżącej dotyczące braku właściwych załączników do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz samej decyzji o warunkach zabudowy nie uzasadniają uznania jej za dotknięte wadą nieważności. Wniosek oraz decyzja były zaopatrzone w załączniki zgodnie z obowiązującymi w chwili wydania decyzji przepisami.
Jeżeli chodzi o zarzuty skarżącej dotyczącej tego, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2001 r. nie brały udziału wszystkie osoby, będące stroną tego postępowania Sąd podzielił stanowisko SKO w G., że tego rodzaju zarzut nie stanowi podstawy uwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, gdyż jest to podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że wznowienie postępowania w przypadku podstawy opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wyłącznie na wniosek osoby, której naruszenie prawa dotyczy (art. 147 k.p.a.). Do oceny tych osób należy więc to czy wydanie decyzji z dnia [...] maja 2001 r. bez ich udziału narusza ich interes prawny w takim stopniu, że konieczne jest wznowienie postępowania.
Odnośnie zarzutów dotyczących M. G. Sąd stwierdził poza tym, że – jak słusznie wskazało SKO w G., skoro osoba ta nie żyje od dnia [...] lipca 1985 r. to kwestią nie jest brak jej udziału w postępowaniu, lecz jej następców prawnych, czyli P. G. W tym względzie Sąd wskazał ponadto, że skarżąca wbrew temu co twierdzi, wyraziła zgodę na reprezentowanie go w postępowaniu administracyjnym. W aktach administracyjnych znajduje się pismo z dnia 12 kwietnia 2001 r. podpisane przez skarżącą o treści: "W odpowiedzi na pismo z dn. 27.03.01 potwierdzam moją wcześniej bezpośrednio wyrażoną zgodę na występowanie w imieniu P. G. w sprawie budowy domu przy ul. [...] w S.".
Zauważyć też należy, że w aktach administracyjnych znajduje się odpis postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie o sygnaturze akt [...], którym ustanowiono skarżącą kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu P. G. w sprawie pozwolenia na budowę domu przy ul. [...] w S. Ustanowienie kuratora nastąpiło wprawdzie po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2001 r. i dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie warunków zabudowy, jednakże skarżąca sama się na to postanowienie powołała, zgłaszając się jako kurator tej osoby w postępowaniu w sprawie II SA/Gd 427/09, co wskazuje, że powoływanie się przez skarżącą na potrzebę ochrony praw P. G. ma oczywisty instrumentalny charakter i przez to stanowi nadużycie prawa.
Sąd podał, że skarżąca podnosi też zarzuty dotyczące nieprawidłowości w doręczaniu decyzji zarówno Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2001 r., jak i decyzji SKO w G. w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W związku z tym Sąd stwierdził, że ewentualne wady w doręczaniu decyzji, jeżeli spowodowały, że strona bez swej winy nie brała udziału w postępowania, powinny być oceniane jako podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to już zostało ocenione wyżej, jako pozostające bez wpływu na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Najistotniejsze z punktu widzenia ochrony praw skarżącej jest to, że decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności została jej doręczona, gdyż to skarżąca żądała jej wydania. W ten sposób zostało skarżącej zagwarantowane prawo do sądu (z którego zresztą skorzystała) w sprawie przez nią zainicjowanej. W sprawie tej brały też udział osoby, których prawa bezpośrednio zostałyby dotknięte, gdyby ewentualnie stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy, mianowicie inwestor oraz jego następcy prawni. (Z akt administracyjnych, w szczególności pisma z dnia 10 lipca 2008 r., wynika, że M. S. po wybudowaniu domu sprzedała nieruchomość przy ul. [...] F. i M. W.)
W ocenie Sądu również w postępowaniu przed Sądem brały udział wszystkie podmioty, których praw to postępowanie dotyczyło. Jeżeli chodzi o A. B., która prawdopodobnie zmarła w toku postępowania przed Sądem, stwierdzić należy, że po rozpoznaniu sprawy Sąd doszedł do wniosku, iż osoba ta nie powinna była być stroną ani postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy działki nr [...], ani postępowania przed sądem dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że A. B. jest współwłaścicielką działki nr [...], która nie graniczy z działką nr [...]. Obie działki stykają się jedynie narożnikami. Mając więc na uwadze tę okoliczność oraz zakres inwestycji, której dotyczy sprawa, mianowicie to, że chodzi o budowę domu jednorodzinnego, Sąd uznał, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla tej inwestycji nie dotyczyło interesu prawnego właścicieli działki nr [...] oraz podobnie położonej działki nr [...].
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO w G. jest zgodna z prawem, gdyż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2001 r.
To mając na uwadze Sąd na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę skarżącej oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. J., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę legalności działań administracji publicznej i braku uwzględnienia skargi w sytuacji naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r. w sytuacji gdy zaskarżona decyzja winna zostać uchylona jako wydana z naruszeniem art. 7,10 § 1, 34 § 1 k.p.a.;
- - art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie decyzji o zawieszeniu z urzędu postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z uwagi na śmierć w dniu [...].10.2010 r. A. B.;
- - art. 133, 134 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest zupełny i potwierdza dokonane przez SKO ustalenia w zakresie niesprzeczności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2001 r. z obowiązującym w chwili wydania tej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy materiał dowodowy w tym zakresie – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu został dołączony do akt w dniu 29 kwietnia 2011 r., tj. po wydaniu skarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku 24 marca 2011 r.
- 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, po przeprowadzeniu rozprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że A. B., która zmarła w trakcie postępowania przed Sądem nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy działki [...], ani postępowania przed sądem dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wskazania licznych uchybień organów administracji, jak i Sądu I instancji dotyczących ustalenia stron postępowania, zagwarantowania im czynnego udziału w sprawie, a także doręczenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć, które to uchybienia – w ocenie skarżącej kasacyjnie – miały istotny wpływ na wynik postępowania i stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać należy, że tego rodzaju zarzuty nie stanowią podstawy uwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, gdyż jest to podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przy czym, według art. 147 k.p.a. na tej podstawie wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony. Z powyższego wynika – jak słusznie podniósł to także Sąd I instancji - że wznowienie postępowania w przypadku podstawy opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wyłącznie na wniosek osoby, której naruszenie prawa dotyczy.
Interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma zatem podmiot, którego prawa zostały naruszone. W postępowaniu administracyjnym prawami procesowymi rozporządza strona postępowania i do jej oceny ustawodawca pozostawił podjęcie obrony. Sąd rozstrzygający sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, nie ma podstaw do stwierdzenia z urzędu, że podmiot, który nie wniósł skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym.
Również zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegającego na braku zawieszenia postępowania przez Sąd I instancji z uwagi na śmierć A. B., będący konsekwencją braku uznania wyżej wymienionej przez ten Sąd za stronę postępowania nie mógł być uznany za zasadny. Należy zwrócić uwagę, że w aktach sprawy brak jest upoważnienia skarżącej do działania w imieniu następców prawnych A. B. Tym samym nie jest ona kompetentna do wykazania ewentualnego interesu prawnego A. B., a w konsekwencji jej następców prawnych, w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy.
Skarżąca nie może także skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., polegającego na braku uznania A. B. za stronę postępowania. Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone.
Skarżący może nadto podnosić te zarzuty, które dotyczą jego udziału w postępowaniu, a nie braku udziału innych podmiotów. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W celu wykazania posiadania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie istnienia podstawy materialnoprawnej z której wynika interes prawny. Zatem źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podkreślenia wymaga, że ze względu na indywidualny charakter interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest możliwe wykazywanie interesu prawnego innego podmiotu. Skarżąca nie posiada zatem legitymacji do wykazywania interesu prawnego A. B., ani podnoszenia zarzutu, że osoba ta nie została uznana za stronę postępowania.
W konsekwencji, zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10 § 1, 34 § 1 k.p.a. oraz art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a także art. 28 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwione.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 i 134 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, stosownie do art. 176 p.p.s.a., należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Podnosząc powyższy zarzut, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które konkretnie paragrafy wymienionych artykułów zostały przez Sąd I instancji naruszone.
Mając jednak na względzie uzasadnienie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do tego zarzutu. Wobec tego, wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest powszechnie dostępny, co oznacza, że jego treść jest dostępna dla wszystkich zainteresowanych. Jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji, do jego stosowania, podobnie jak innych aktów normatywnych, nie jest konieczne przeprowadzanie dowodu z dokumentu, a zatem nie było potrzeby załączania go do akt sprawy. Także z tego względu fakt, że w aktach sądowych, znajduje się tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został wszyty po wydanym w sprawie wyroku przez Sąd I instancji nie ma żadnego znaczenia dla oceny postępowania.
Reasumując, należy podkreślić, że kontroli Sądu I instancji podlegała decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, zaś żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie dotyczy trybu, w którym było prowadzone postępowanie.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.