Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 294/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] października 2012r., znak: [...], stwierdzającej, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty Suwalskiego z [...] stycznia 2005r., Nr [...], znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. w R. pozwolenia na budowę dwóch zbiorników LPG o pojemności 4850 litrów, dystrybutora LPG z zadaszeniem i gazociągu od dystrybutora do zbiorników, na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości R.), w części dotyczącej usytuowania przedmiotowej inwestycji na działce nr ewid. [...], a w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty Suwalskiego z [...] stycznia 2005r., Nr [...], znak: [...], zmienionej decyzją Starosty Suwalskiego z [...] grudnia 2005r., Nr [...], znak: [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty Suwalskiego z [...] stycznia 2005r., Nr [...], znak: [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że fakt zmiany przez Starostę Suwalskiego, w niewielkim zakresie, decyzją z [...] grudnia 2005r., Nr [...], decyzji własnej z [...] stycznia 2005r., Nr [...], nie stanowi przeszkody dla samodzielnej kontroli decyzji Starosty Suwalskiego z [...] stycznia 2005r., Nr [...], znak: [...].
W ocenie organu odwoławczego, decyzja Starosty Suwalskiego z [...] stycznia 2005r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności, ponieważ P. w R., jako forma prowadzonej działalność gospodarczej, nie może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego Z tego względu podmiotem praw i obowiązków może być tylko i wyłącznie właściciel przedsiębiorstwa. Postępowanie zaś przed organem stopnia podstawowego prowadzone było w stosunku do P. w R., które było traktowane jako inwestor a nie względem K. K. prowadzącego tę działalność.
Decyzja Starosty Suwalskiego z [...] stycznia 2005r. w części dotyczącej usytuowania dystrybutora LPG z zadaszeniem oraz część gazociągu na działce nr ewid. [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc narusza również art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z projektu budowlanego - Projekt zagospodarowania terenu, wynika, że projektowane dwa zbiorniki LPG o pojemności 4850 litrów oraz część gazociągu zostały zaplanowane na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości R., natomiast dystrybutor LPG z zadaszeniem oraz pozostała część gazociągu zostały zaplanowane na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości R., która jest częścią drogi wojewódzkiej Nr [...]. Oznacza to, że organem właściwym do udzielenia pozwolenia na budowę dystrybutora LPG z zadaszeniem oraz część gazociągu na działce nr ewid. [...] w miejscowości R. – w granicach pasa drogowego zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego) jest Wojewoda Podlaski, a nie Starosta.
Ponadto, organ uznał, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja Starosty Suwalskiego nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Organ drugiej instancji podkreślił, że orzeka świadomy dyspozycji art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Organ pierwszej instancji nie stwierdzał nieważności kontrolowanej decyzji w całości, podczas gdy ta obarczona była wadami omówionymi wyżej, które stanowiły o potrzebie jej wyeliminowania w całości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł K. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P. z siedzibą w R. dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.
Organom obu instancji zarzucił naruszenie: art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie przez organ okoliczności, że decyzja Starosty Suwalskiego wywołała nieodwracalne skutki prawne; art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w sytuacji, gdy nie została wypełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego przez skarżoną decyzję; art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego wyrażające się w niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu przy załatwieniu sprawy, interesu społecznego i słusznego interesu obywatela poprzez pominięcie, że decyzja, której organ stwierdził nieważność wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz pominięcie, że skarżący działając w zaufaniu do legalności decyzji Starosty poniósł znaczne nakłady finansowe realizując pozwolenie na budowę i w przypadku stwierdzenia nielegalności decyzji poniesie znaczną szkodę.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym wymaga wyeliminowania jej z obrotu prawnego wobec tego, że obarczona jest wadami nieważnościowym wynikającymi z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ zasadnie wywiódł, że kontrolowana decyzja wydana została przez organ niewłaściwy. Starosta nie był organem właściwym, gdy zważyć, że część objętej zatwierdzonym projektem inwestycji jest usytuowana na działce stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej.
W zakresie powyższej przesłanki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił argumentację prawną organu przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja została skierowana do podmiotu, który nie był inwestorem i nie mógł być jej adresatem. Nie miał osobowości prawnej, stanowił li tylko formę prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę fizyczną i to ona – skarżący – powinna być adresatem decyzji.
Powyższe uchybienie stanowi o wadzie rażącego naruszenia prawa – art. 28 ustawy Prawo budowlane, jaką dotknięta jest decyzja pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można pogodzić z ładem prawnym decyzji, która dopuszcza inwestycję nie określając jej inwestora. Uchybienie to stanowi oczywiste naruszenie przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane, ponadto wywołuje niedopuszczalne skutki, związane z odpowiedzialnością za realizację inwestycji, a następnie jej funkcjonowanie w warunkach, w których w świetle decyzji ją dopuszczającej nie ma określonego inwestora.
Za chybiony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał pogląd skarżącego, zgodnie z którym realizacja inwestycji zamyka drogę do możliwości wyeliminowania jej w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym decyzji w przedmiocie pozwolenia na jej realizację.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie, wbrew stanowisku skarżących, nie zachodzi przesłanka opisana dyspozycją przepisu art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków. Fakt zakończenia realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska zawartego w uchwale Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (OSNC 1994 r. nr 5 poz. 108), zgodnie z którym zrealizowanie inwestycji, na podstawie pozwolenia na budowę, wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Powyższa uchwała nie zyskała aprobaty w orzecznictwie i doktrynie.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu w/w przepisu nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego. Wykonanie robót na podstawie decyzji pozwolenia na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie skutków prawnych.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bez naruszenia zasady wynikającej z art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, mogło dojść do orzeczenia, jakie wydal organ drugiej instancji.
Jak stanowi art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji, dotknięta była rażącym naruszeniem prawa - nie dostrzegała, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, zapadła faktycznie bez określenia jej adresata - inwestora. Wada ta w związku z omówionymi powyżej przesłankami, każe postrzegać ją jako oczywiste naruszenie prawa i niedopuszczalne z punktu widzenia porządku prawnego.
Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.).
K. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P. z siedzibą w R. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było istotnymi wadami, w tym naruszającymi:
- – art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja Starosty Suwalskiego wywołała nieodwracalne skutki prawne;
- – art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w sytuacji, gdy nie została wypełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego przez skarżoną decyzję;
- – art. 7 w związku z art. 8 w związku z art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego wyrażające się w niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywatela przez: a) pominięcie, że decyzja, której nieważność stwierdził organ wywołała nieodwracalne skutki prawne, b) pominięcie, że skarżący działając w zaufaniu do legalności decyzji Starosty poniósł znaczne nakłady finansowe realizując pozwolenie na budowę i w przypadku stwierdzenia nielegalności decyzji poniesie znaczną szkodę;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną wykładnię art. 28 Prawa budowlanego oraz art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 431 Kodeksu cywilnego oraz art. 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. nr 173, poz. 1807) przez błędne przyjęcie, że o wadzie rażącego naruszenia prawa stanowi decyzja pozwolenia na budowę w której jako stronę określono P. w R. zamiast wskazania imienia i nazwiska skarżącego, w sytuacji gdy w przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą wskazanie adresata decyzji przez podanie nazwy (firmy) przedsiębiorstwa jest tożsame ze wskazaniem adresata decyzji przez podanie jego imienia i nazwiska.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w zaskarżonym wyroku rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wadliwości, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Tak określony przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że zasadność wyprowadzenia zarzutów braku ustalenia stanu faktycznego, a zatem zarzutu naruszenia art. 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, można odnieść tylko, gdy rażąco naruszono prawo przez podciągnięcie pod normę prawną stanu faktycznego nie odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie prawnej. W sprawie zastosowanie sankcji nieważności zostało oparte na przesłance wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: "wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości" oraz na przesłance wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego: "została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie". Dla ustalenia zarówno wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1, jak i z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma konieczności podejmowania czynności wyjaśniających, wynikają one bowiem expressis verbis z regulacji prawnej. Z powołanych przepisów art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 12, poz.
23) nie ma podstaw do wyprowadzenia zdolności prawnej P. w R.. Art. 28 ustawy Prawo budowlane zawiera kilka jednostek redakcyjnych, a zatem zarzut został postawiony bez uwzględnienia struktury redakcyjnej tego przepisu. Jeżeli ograniczyć ten zarzut do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to w świetlne regulacji prawnej nie ma podstaw do przyznania P. w R. statusu inwestora i prawa do dysponowania nieruchomością. Do wyprowadzenia tego statusu nie daje podstawy art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga wykładni w związku z art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego, który normuje zdolność administracyjnoprawną. Zgodnie z art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej". Zdolność prawną przyznano osobom fizycznym i osobom prawnym oraz państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym nie posiadającym osobowości prawnej. Tak też zatem należy interpretować zakres zdolności prawnej inwestora na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie daje podstaw do rozszerzającej interpretacji art. 4 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) stanowiąc że przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolności prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Tak również stanowi art. 431 Kodeksu cywilnego: "Przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 331 § 1, prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą i zawodową". W regulacji Prawa budowlanego oznaczenie strony jest podstawowym elementem, rozstrzyga bowiem na rzecz kogo decyzja została wydana, przesądzając o jej prawidłowości z punktu widzenia przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma podstaw prawnych do łączenia przesłanek negatywnych zastosowania sankcji nieważności z wykonaniem uprawnienia lub obowiązku. Z nieodwracalnym skutkiem prawnym wiążą się takie zdarzenia prawne, które powodują, że nie można przywrócić stanu pierwotnego. Do takich zdarzeń nie należy wykonanie obiektu budowlanego na podstawie udzielonego pozwolenia z rażącym naruszeniem prawa. Dla wyłączenia stosowania sankcji nieważności nie można zastosować art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ochrona praw jednostki została zagwarantowana przez przyznanie roszczenia odszkodowawczego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada zakazu pogorszenia sytuacji strony wnoszącej odwołanie jest ograniczona przesłanką wystąpienia rażącego naruszenia prawa. W sprawie stwierdzenia nieważności ustalenie, że w stosunku do decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności występują ciężkie kwalifikowane wady, wyliczone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyłącza zakaz ustanowiony w art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W razie, gdy rozpoznając sprawę Sąd nie ustali naruszenia przepisów prawa, na postawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddala skargę. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd zastosował art. 151 tej ustawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.