Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 526/06 uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] w sprawie odmowy zameldowania A.Z..
Przedstawiając stan faktyczny Sąd pierwszej instancji wskazał, że Z.Z. wystąpił z wnioskiem o wymeldowanie brata, A.Z., z lokalu nr [...] przy ul. [...] w C.. Wnioskodawca podał, że już w [...] brat opuścił ich ówczesne wspólne mieszkanie przy ul. [...] m. [...] w C., a w chwili zamiany mieszkania na lokal przy ul. [...] brat przebywał w zakładzie karnym. Stwierdził też, że z przyczyn osobistych nie chce, aby brat z nim zamieszkiwał.
W toku postępowania Z.Z. oświadczył, że brat nigdy nie zamieszkał w przedmiotowym lokalu, a zameldowania dokonał podczas jego pobytu w zakładzie karnym. Z kolei A.Z. w piśmie z dnia [...], wysłanym z Aresztu Śledczego w O., stwierdził, że w momencie dokonywanej zamiany mieszkań brat przeniósł wszystkie jego rzeczy do nowego mieszkania przy ul. [...]. Nie zgadza się na wymeldowanie, ponieważ w chwili wyjścia na wolność zostałby osobą bezdomną. Podkreślił, że zamiana mieszkań odbyła się bez jego wiedzy i zgody.
Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie zameldowania A.Z. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w C., z jednoczesnym anulowaniem czynności materialno-technicznej w postaci wpisu o tym zameldowaniu w dowodzie osobistym. W uzasadnieniu organ przytoczył odnoszące się do wymeldowania przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 933 ze zm.) podkreślając, że normy te nie mogą mieć zastosowania w sprawie bowiem wymeldowanie może być dokonane tylko wówczas, gdy osoba w przeszłości została zameldowana w lokalu zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. A.Z., w dacie zameldowania, nie zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu, a w konsekwencji czynność materialno-techniczna zameldowania dotknięta była wadą i podlegać winna anulowaniu.
Od decyzji odwołał się A.Z. podnosząc, że przebywa nieprzerwanie w izolacji więziennej, a tym samym fakt nie przebywania w miejscu zameldowania uważa za usprawiedliwiony. Nieprawdą jest jakoby nie zamieszkiwał z bratem w lokalu przy ul. [...] przed zamianą mieszkań.
Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że w myśl orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego posiadanie uprawnień do przebywania w lokalu nie stanowi już koniecznego warunku zameldowania na pobyt stały. Przesłankę taką stanowi natomiast faktyczny pobyt z zamiarem stałego przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Wojewoda podkreślił, że organ meldunkowy jest uprawniony do weryfikacji zameldowania, które w przeszłości zostało dokonane w ramach czynności materialno-technicznej, tak aby ustalić, czy spełniona była wówczas przesłanka zamieszkania pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z analizy materiału dowodowego wynika, że A.Z. w ogóle nie zamieszkał w przedmiotowym lokalu w dacie zameldowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Wojewody wniósł A.Z. podnosząc, że we wskazanym mieszkaniu nie mógł fizycznie zamieszkać, gdyż przez cały czas odbywał karę. Dodatkowo argumentował, że jest starszy i schorowany, a po wyjściu z zakładu stanie się bezdomny.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji przywołał regulacje ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., określające kognicję sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że decyzje w sprawie zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto w oparciu o tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 1768/99 wskazał, na obowiązek organów administracji publicznej wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie administracyjnej.
Przenosząc uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd zauważył, że organy obu instancji ograniczyły się do potwierdzenia oczywistego faktu, iż skarżący wskutek nieprzerwanego pobytu w zakładzie karnym, a następnie w areszcie śledczym, w chwili zameldowania, nie znajdował się w mieszkaniu przy ul. [...] m.[...]. Nie badając innych okoliczności sprawy i uznając ten fakt za wystarczający do wydania decyzji organy a priori założyły, że nieobecność skarżącego miała charakter dobrowolny i wskazywała na brak zamiaru stałego pobytu w przedmiotowym lokalu.
W konsekwencji dowodziła też fikcyjności czynności zameldowania. Organy niesłusznie wykluczyły sytuację, w których dana osoba ma zamiar fizycznego zaistnienia w lokalizacji, którą uważa za miejsce swojego nowego pobytu i z oddalenia koncentruje w niej swoje życiowe interesy (np. zleca umieszczenie w mieszkaniu swoich rzeczy, opłaca czynsz) jednak chwilowo, z przyczyn obiektywnych (np. wyjazd, pobyt w placówce o charakterze zamkniętym), nie jest to możliwe.
Sąd zarzucił organom, że nie przeprowadziły oględzin mieszkania mogących wyjaśnić sporną kwestię należących do A.Z. rzeczy, nie zbadały czy w mieszkaniu przygotowane jest dla niego umożliwiające codzienną egzystencję miejsce i wyposażenie, jak też nie ustaliły kto w istocie ponosi opłaty mieszkaniowe. Zdaniem Sądu nie można wykluczyć, istnienia sytuacji, w których przymusowa nieobecność danej osoby w dacie zameldowania wcale nie musi dowodzić braku woli stałego przebywania w danej lokalizacji a tym samym dowodzić wadliwości zameldowania. Dlatego obowiązkiem działających w takiej sprawie organów jest każdorazowe wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym również zamiaru (lub jego braku) stałego przybywania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem – art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2001 r. V SA 1496/00).
Dopiero zameldowanie osoby, która nie przebywa i nie ma zamiaru stałego przebywania w lokalu, powoduje, że dokonaną czynność materialno-techniczną należy uznać za wadliwą i w konsekwencji winna zostać ona anulowana w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie wątpliwości w przedmiocie zameldowania w postępowaniu, które kończy decyzja administracyjna, wymaga jednak uprzedniego wyjaśnienia materialnoprawnych przesłanek zameldowania. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r. III RN 139/01, OSNP 2003/15/347). Zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 8 października 1982 r. SA/Kr 599/82 samo tylko nie przebywanie bezpośrednio po zameldowaniu na pobyt stały pod wskazanym adresem nie musi jeszcze w sposób bezwzględny dowodzić braku zamiaru pobytu stałego.
Sąd zauważył, że w osnowie decyzji organu pierwszej instancji orzeczono nie tylko o anulowaniu czynności materialno technicznej, lecz także o odmowie zameldowania A.Z.. Przedłożone akta sprawy nie zawierają jednak wniosku o zameldowanie. Nie wiadomo zatem kto w istocie ten wniosek złożył i jaka była jego treść, a tym samym kto jest adresatem wydanej odmowy.
Sąd wydał wyrok w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jednocześnie, na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Wojewoda Ś. wniósł, sporządzoną przez radcę prawnego M. W., skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący organ wniósł o uchylenie wyżej opisanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewoda zarzucił wyrokowi błędną wykładnię prawa materialnego, tj;
- - art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez pominięcie podstawowej przesłanki pozwalającej na potwierdzenie, że ma miejsce pobyt stały - jaką jest zamieszkiwanie osoby pod danym adresem, a przyjęcie, iż wystarczającym warunkiem jest sam zamiar przebywania;
- - art. 9 ust. 2b powyższej ustawy poprzez pominięcie okoliczności, że zameldowanie służy jedynie potwierdzeniu faktu pobytu danej osoby w lokalu, w którym ma być zameldowana.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że w trakcie pobytu A.Z. w Zakładzie Karnym w O. jego brat Z.Z. wymeldował go z wcześniejszego miejsca zameldowania i dokonał zgłoszenia zameldowania pod adresem ul. [...] m. [...] w C..
Stan faktyczny sprawy wyraźnie wskazuje, że dokonano zameldowania w przedmiotowym lokalu osoby, która w nim nie zamieszkuje, a w związku z tym niespełnione zostały warunki z art. 6 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i czynność zameldowania należało uchylić, jako wadliwą. Ponieważ A.Z. nigdy nie zamieszkał w tym lokalu, trudno mówić o obowiązku wyjaśnienia jego zamiaru stałego przebywania. W świetle powołanego wyżej przepisu zawsze, w przypadku osób przebywających okresowo w placówkach zamkniętych, organ meldunkowy musi wydać decyzję odmowną. Dopiero fakt pobytu stałego danej osoby pod danym adresem rodzi, zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, obowiązek dokonania zameldowania.
Zarzut sformułowany w zaskarżonym wyroku o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy jest bezpodstawny, a ponadto nie zmieniłby nic w stanie sprawy. Samo ustalenie zamiaru przebywania pod danym adresem nie wystarczyłoby do dokonania zameldowania strony.
Wojewoda podniósł, że formularz zgłoszenia dotyczący A.Z. został złożony w dniu [...]. Weryfikacja czynności materialno-technicznej zameldowania dokonanego w dniu [...] została dokonana jedynie pod względem przesłanki pobytu. Organ meldunkowy przyjął, że wobec przedłożenia formularza zgłoszenia podpisanego przez A.Z. kwestia zamiaru stałego przebywania – jest jednoznaczna i oczywista. Wymieniony podpisując formularz zgłoszeniowy wyraził taką wolę, która zdaniem organów orzekających w sprawie mogła być spełniona po opuszczeniu zakładu karnego i zamieszkaniu w przedmiotowym lokalu. Przeniesienie rzeczy A.Z. z lokalu przy ul. [...] m. [...] do lokalu przy ul. [...] m. [...] w C. nie miało w sprawie znaczenia.
Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że A.Z. nie zamieszkiwał - w dacie zameldowania ani później - w przedmiotowym lokalu. Zatem stan istniejący w dacie zameldowania, nie uzasadniał dokonania takiej czynności materialno-technicznej.
Wojewoda stwierdził, że zameldowanie A.Z. winno nastąpić po opuszczeniu Zakładu Karnego i zamieszkaniu w przedmiotowym lokalu z zamiarem pobytu stałego.
Na zakończenie organ wyjaśnił, że formularz zgłoszenia pobytu stałego został zarchiwizowany, jednak z akt wynikało, iż zameldowanie A.Z. nastąpiło stosownie do § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 236, poz. 1999 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna. Podstawy skargi kasacyjnej określone zostały w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego, że skarga kasacyjna wnoszona jest od konkretnego orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji podstawy (zarzuty) skargi kasacyjnej muszą odnosić się do zaskarżonego wyroku, którego ustawowym elementem jest uzasadnienie. To w uzasadnieniu wyroku bowiem Sąd zobligowany jest zawrzeć zarówno podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Ten właśnie element orzeczenia określa przyczyny, dla których Sąd postanowił orzec tak jak uczynił to w sentencji.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że konstruując podstawy skargi kasacyjnej i formułując w ich ramach konkretne zarzuty, należy dokonać analizy uzasadnienia skarżonego wyroku i w oparciu o wynik tej analizy postawić sądowi zarzut bądź naruszenia prawa materialnego, precyzując czy ta wadliwość polegała na błędnej wykładni przepisu tego prawa, czy też niewłaściwym jego zastosowaniu, bądź też zarzut naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Oczywiście, nie zawsze błędne czy niepełne uzasadnienie wyroku skutkować musi uwzględnieniem skargi kasacyjnej, gdyż art. 184 ustawy procesowej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na oddalenie skargi kasacyjnej także wówczas, gdy mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.
Prawidłowe postawienie zarzutów skargi kasacyjnej jest niezwykle istotne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), która w rozpoznawanej sprawie nie występuje.
Zasada związania NSA granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż to od woli jej autora zależy zakres sprawowanej przez ten Sąd kontroli w postępowaniu kasacyjnym.
Mając na uwadze powyższe rozważania, należy wskazać, że przedmiotem skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie jest wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., decyzję Wojewody Ś. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Stanowiący podstawę orzeczenia Sądu pierwszej instancji przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 7 k.p.a., art. 77 § 1k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, iż doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i sprawa nie została należycie wyjaśniona (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), dowody oceniono z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).
Podkreślić należy, że oprócz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd nie powołał jakiejkolwiek innej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Natomiast skarżący kasacyjnie organ, kwestionując wyrok Sądu pierwszej instancji, zupełnie w oderwaniu od jego motywów stawia zarzut naruszenia prawa materialnego, nie kwestionując przy tym prawidłowości zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wprawdzie z uzasadnienia skargi kasacyjnej wnika, że w istocie rzeczy Wojewoda kwestionuje ocenę działań organów, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, bowiem wskazuje, iż nie zgada się z rozstrzygnięciem opartym na zarzucie niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Jednakże wobec niesformułowania w tej mierze zarzutu brak jest podstaw pozwalających na ocenę zasadności stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji skoro brak jest zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należy przyjąć, że autor skargi kasacyjnej godzi się z tym, iż rozstrzygnięcia administracyjne zapadły z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niedopuszczalne natomiast jest uzasadnianie zarzutu naruszenia prawa materialnego argumentacją odnoszącą się do zasadności dokonanej przez Sąd oceny działań procesowych organów administracji publicznej.
Powyższe zatem prowadzi do konstatacji, że stawianie w takiej sytuacji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest całkowicie chybione. Skarżący kasacyjnie organ akceptując, poprzez niepodniesienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., ocenę Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie może skutecznie domagać się uchylenia zaskarżonego wyroku zapadłego w oparciu o ten przepis, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, dodatkowo uzasadniając ten zarzut błędną oceną przez Sąd działań organów administracji.
Z przyczyn wyłożonych wyżej należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.