Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 1588/18, po rozpoznaniu skargi S. H. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że S.H., współwłaścicielka działki nr [...], wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o kontrolę robót budowlanych wykonywanych na sąsiedniej działce nr [...] (w granicy z jej działką nr [...]), twierdząc, iż mają szkodliwy wpływ na jej budynek.
Podczas oględzin budynku mieszkalnego przy ul. [...] w dniu 23 maja 2017 r., pracownicy organu stwierdzili pęknięcie ściany nad oknem w pokoju na parterze od strony ul. [...] o szerokości 1-2mm, pęknięcie ściany w narożu pokoju na piętrze znajdującym się bezpośrednio przy budynku na działce nr [...] o szerokości ok. 3mm oraz pęknięcie o szerokości ok. 3mm pod oknem w pokoju środkowym na piętrze, pęknięcia ok. 1mm pod i nad oknami w pokojach na parterze i piętrze od strony budynku sąsiedniego.
Stwierdzono także pęknięcie - zarysowanie stropu nad parterem w pokoju w części środkowej budynku o szerokości ok. 1-2mm, biegnące przez całą długość pokoju równolegle do ściany w odległości ok. 1m od niej oraz pęknięcie (zarysownie) stropu nad parterem w sąsiednim pokoju o szerokości ok. 1mm równolegle do ściany działowej w odległości ok. 0.5m od niej. Oprócz tego stwierdzono, że barierki na balkonie posiadają ślady korozji i wymagają bieżącej konserwacji. Tynki zewnętrzne posiadają widoczne zarysowania i spękania do 1 mm.
Wskazano, że powyższe uszkodzenia mogą być spowodowane robotami budowlanymi prowadzonymi w sąsiednim budynku (na działce nr [...]) polegającymi m. in. na wykonaniu podbicia istniejących ław fundamentowych. Nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia zawaleniem się budynku. Właściciele nie posiadali aktualnych protokołów z kontroli okresowych budynku, który został wybudowany w latach 40-tych ubiegłego wieku.
W trakcie ponownych oględzin w dniu 23 stycznia 2018 r., organ ustalił, że stan budynku od czasu ostatnich oględzin 23 maja 2017 r. nie uległ zmianie, stwierdzone zarysowania i pęknięcia nie powiększyły się. Budynek nie jest zagrożony zawaleniem się, nie posiada instalacji piorunochronnej. Właściciele budynku przedłożyli protokoły kontroli instalacji, z których wynikało, że nadają się one do użytkowania.
Stwierdzono, że brak jest możliwości ustalenia, czy przedmiotowy budynek ma wspólną ścianę z budynkiem sąsiednim zlokalizowanym na działce nr [...] w G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w. dla Powiatu N. postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.), nałożył na właścicieli obiektu S.H, M.S., M. S. i J.S. obowiązek przedłożenia w terminie 4 miesięcy ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...].
Wątpliwości organu budził stan techniczny budynku, z uwagi na zarysowania i spękania elementów konstrukcyjnych - ścian i stropów o szerokości 1-3mm, oraz brak protokołów z kontroli okresowych budynku, wiek budynku (ok. 80 lat).
W ocenie organu ustalenie przyczyn powstania uszkodzeń nie było możliwe podczas oględzin z uwagi na ograniczone ramy czasowe oraz konieczność wnikliwej analizy, oględzin i badań elementów konstrukcyjnych obiektu, oceny jego posadowienia, oddziaływania na niego sąsiedniego budynku (wykonanych w nim robót budowlanych). Przedmiotowa ekspertyza stanowić miała podstawę do podjęcia dalszych rozstrzygnięć.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła S.H. wskazując, że to ona domagała się kontroli w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi na sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]), które mają szkodliwy wpływ na jej budynek. Nie stwierdzono, aby stan techniczny jej budynku zagrażał życiu i zdrowiu oraz aby ujawnione pęknięcia i zarysowania nastąpiły z powody niewłaściwego utrzymania budynku. Brak było, zdaniem odwołującej się, podstaw do obciążenia właścicieli budynku przy ul. [...], obowiązkiem przedłożenia ekspertyzy technicznej.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. z dnia [...] maja 2018r.
Organ odwoławczy wskazał, że PINB w dniu [...] lipca 2017 r. wydał na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego decyzję nr [...], którą nakazano S.H, M.S., M. S. i J.S. przeprowadzić kontrole okresowe budynku mieszkalnego przy ul. [...], o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...].03.2018 r., uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Dalej organ II instancji podał, że w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] prowadzone było odrębne postępowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał A. G., D. G. oraz M. G. zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia przy przebudowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...].
Ustalenia dokonane przez organ I instancji były podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...]. Z materiału dowodowego wynikało, że w obiekcie występują spękania i zarysowania fundamentów, ścian i stropów. Istnieją uzasadnione wątpliwości czy powyższe nieprawidłowości są jedynie powierzchowne, czy mogą powodować stan zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia.
Z uwagi na brak okazania przez właścicieli protokołów z obowiązkowej kontroli obiektu o której mowa w art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego, nie było wiadomo, czy wskazywane uszkodzenia powstały w wyniku robót prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości (jak podnoszono w odwołaniu) czy w wyniku niewłaściwego użytkowania obiektu, braku jego konserwacji lub wskutek naturalnego zużycia.
Wyjaśnienia wymagało, czy budynek będący przedmiotem postępowania ma wspólną ścianę z budynkiem mieszkalno-usługowym na działce nr [...]. Ustalenie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wymaga specjalistycznej wiedzy, ewentualnego ustalenia schematu statycznego elementów konstrukcyjnych oraz obliczenia nośności poszczególnych elementów (ścian, stropów), co przekracza możliwości pracowników PINB.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. H. podniosła, że to ona domagała się kontroli PINB w związku z robotami prowadzonymi na sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]), które mają szkodliwy wpływ na jej budynek. Organ nie ustalił, aby stan techniczny jej budynku zagrażał życiu i zdrowiu oraz aby ujawnione pęknięcia i zarysowania nastąpiły z powody niewłaściwego utrzymania budynku. W tej sytuacji brak było podstaw do nakładania obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku przy ul. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę i stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza art. 81c ustawy Prawo budowlane w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co spowodowało jego uchylenie.
Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc muszą to być wątpliwości kwalifikowane. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (wyrok NSA z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10).
W ocenie Sądu, organ nie wykazał istnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...].
Z oględzin budynku dokonanych w dniu 23.05.2017 r. i 23.01.2018 r. wynikało, że stan fundamentów jest dobry, spękania się nie powiększają, a budynek nie zagraża życiu i zdrowiu mieszkańców. Żądanie od skarżącej przedłożenia ekspertyzy, sporządzonej na jej koszt, nie może mieć na celu poszukiwania szczegółowych rozwiązań i określenia zakresu prac, które należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, ani też poszukiwania ewentualnych dodatkowych nieprawidłowości w budynku, których usunięcie organ nadzoru budowlanego winien nakazać.
Nie wyjaśniono czy uszkodzenia powstały w wyniku prac na sąsiedniej nieruchomości nr [...], jak podnosiła skarżąca, czy niewłaściwego użytkowania budynku. Nieprzedstawienie protokołów z kontroli obiektu nie uprawniało do zaprzestania wyjaśnienia stanu faktycznego i przerzucania obowiązków na stronę. Istotne znaczenie miało to, czy stwierdzone nieprawidłowości powstały w wyniku prowadzonych prac na sąsiedniej nieruchomości, czy wskutek naturalnego zużycia obiektu. Sąd zauważył, że fachowi pracownicy organu nadzoru budowlanego nie byli w stanie stwierdzić podczas oględzin, czy budynek skarżącej posiada wspólną ścianę z budynkiem na działce nr [...].
Dalej Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego mają charakter specjalistyczny. Powinny zatem dążyć do ustalenia stanu faktycznego za pomocą posiadanej wiedzy fachowej, a z pomocy biegłych korzystać jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Jeśli stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy organu mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie.
W ocenie Sądu stwierdzenie, że pracownicy nadzoru budowlanego, z uwagi na ograniczone ramy czasowe, nie są w stanie dokonać takich badań, dowodzi, że wydane postanowienia były wadliwe.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1588/18.
- I. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie prawa materialnego;
- - art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, podczas gdy z okoliczności sprawy wynikało istnienie uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego budynku;
- - art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ekspertyza techniczna nie może mieć na celu poszukiwania szczegółowych rozwiązań i określenia zakresu prac, które należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, ani też poszukiwania innych nieprawidłowości w budynku, których usunięcie organ nadzoru budowlanego winien nakazać.
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niepełnej oraz wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej.
Skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi.
W ocenie skarżącego Sąd popełnił błąd subsumpcji, stosując przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, uznał, że stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie. W trakcie oględzin stwierdzono nieprawidłowości występujące w przedmiotowym budynku mieszkalnym, wynikające z niezakwestionowanego przez Sąd stanu faktycznego.
Stan techniczny budynku, uzasadniał zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, która w sposób kompleksowy oceni zakres uszkodzeń oraz zaproponuje stosowne rozwiązania techniczne, mające na celu doprowadzenie obiektu do należytego stanu.
Nie było możliwe ustalenie w drodze oględzin czy przedmiotowy budynek posiada wspólną ścianę z budynkiem na działce sąsiedniej (w którym prowadzono prace polegające m.in. na podbiciu ław fundamentowych). Organy nie były w stanie samodzielnie ustalić wpływu robót budowlanych prowadzonych w budynku sąsiednim na dostrzeżone uszkodzenia.
W postępowaniach prowadzonych w trybie art. 66 Prawa budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, z powodu których zachodzi jakakolwiek z sytuacji opisanych w tym unormowaniu, ani kto ponosi za to odpowiedzialność (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., II OSK 1638/17).
Opisane uszkodzenia obiektu, w powiązaniu z wątpliwościami, czy powstały w następstwie deterioracji budynku, czy też w następstwie robót budowlanych prowadzonych w budynku sąsiednim (przy braku możliwości stwierdzenia w drodze oględzin, czy budynki posiada ścianę wspólną) świadczą o skomplikowanym pod względem technicznym stanie sprawy.
Przy badaniu elementów konstrukcyjnych obiektów budowlanych niezbędne bywa dokonanie odkrywek budowlanych - czego pracownicy organu nadzoru budowlanego nie są w stanie dokonać w ramach dostępnych im środków dowodowych.
W przypadku konieczności oceny stanu elementów konstrukcyjnych obiektów budowlanych, co do zasady należy wykonać odpowiednie obliczenia (w postaci analiz statycznych), często przy użyciu specjalistycznego oprogramowania.
Wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych, które - odnosząc się do powinności samodzielnego dokonywania przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych - podkreśla, że o tym obowiązku można mówić w przypadkach nieskomplikowanych robót budowlanych (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., II OSK 2542/14, LEX nr 2117154, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r., VII SA/Wa 1157/15, LEX nr 2056000, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 824/15, LEX nr 1945284, wyrok NSA z dnia 13 września 2011 r. II OSK 1331/10, LEX nr 1151841).
Wbrew stanowisku Sądu I instancji - posiadanie fachowej wiedzy z zakresu budownictwa nie jest równoważne z pełnieniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i legitymowaniem się stosownymi uprawnieniami budowlanymi.
Zaskarżony wyrok naruszał art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem ocena prawna Sądu była niepełna oraz wewnętrznie sprzeczna. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej może zostać nałożony jedynie w przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Jednocześnie Sąd wskazał, że celem ekspertyzy nie może być próba wykrycia dodatkowych nieprawidłowości, mogących istnieć w obiekcie, które nie zostały wcześniej dostrzeżone przez organy. Powyższe stwierdzenia są wzajemnie sprzeczne (nie jest zrozumiałe, w jaki sposób ekspertyza mogłaby wyjaśnić wątpliwości co do stanu technicznego, skoro autor ekspertyzy nie może badać elementów, których złego stanu organy nie dostrzegły lub nie były w stanie samodzielnie zweryfikować).
W wyroku nie uzasadniono poglądu, że ekspertyza techniczna nie może mieć na celu poszukiwania szczegółowych rozwiązań i określenia zakresu prac, które należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, ani też poszukiwania ewentualnych dodatkowych nieprawidłowości w budynku.
Z jednej strony Sąd stwierdził, że organy nie wykazały istnienia "uzasadnionych wątpliwości" co do stanu obiektu, a z drugiej wskazał na niemożność ustalenia przez organ określonej okoliczności faktycznej jako przemawiającą przeciwko możliwości nałożenia ekspertyzy - co prowadzi do sprzeczności w argumentacji.
Zdaniem organu opisane naruszenie przepisów postępowania, miało istotny wpływ na wynik sprawy.
S.H. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie, wskazała, że postępowanie zostało ukierunkowane na to by, stwierdzić nieodpowiedni stan techniczny jej budynku (dowodem miały być wyniki nakazanych kontroli/przeglądów instalacji, kominów, itp.) oraz, że przyczyną uszkodzeń są zaniedbania w jego utrzymaniu.
Podniosła, że roboty na działce nr [...] zostały wstrzymane postanowieniem PINB z dnia [...].06.2017r., z powodu samowolnej przebudowy budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...]. PINB nakazał właścicielom tego budynku m. in. przedłożyć ekspertyzę techniczną wraz z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - a więc niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.
W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa będzie ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać naruszony wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, wydając zaskarżone orzeczenie i wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną.
Okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku zawarto nietrafne stwierdzenie nie stanowi istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - gdy fakt ten pozostał bez wpływ na wynik sprawy, czyli na treść wydanego rozstrzygnięcia. Co więcej nawet mimo błędnego uzasadnienia (zwłaszcza w części), zaskarżony wyrok jest prawidłowy gdy odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).
W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł stanowić w tej sprawie skutecznego sposobu zakwestionowania stanowiska sądu, co do wadliwego zastosowania przez organ przepisu prawa.
Stwierdzenie w uzasadnieniu Sądu I instancji, że "dodatkowo zauważyć należy, że fachowi pracownicy organu nadzoru budowlanego nie byli w stanie stwierdzić podczas oględzin czy budynek skarżącej posiada wspólną ścianę z budynkiem sąsiednim zlokalizowanym na działce nr [...]", należało rozumieć jako zarzut braku poczynienia przez organ dostatecznych ustaleń faktycznych z których wynikałaby konieczności nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Sąd wskazał bowiem, że "Uzasadnione wątpliwości, muszą znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym."
Tak samo ocenić trzeba stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że celem ekspertyzy nie może być próba wykrycia dodatkowych nieprawidłowości, mogących istnieć w obiekcie, które nie zostały wcześniej dostrzeżone przez organy.
Powyższe stwierdzenie było wyrazem oceny, iż organy nie podjęły w ramach własnych możliwości, wystarczających działań zmierzających do ustalenia przyczyn uszkodzeń budynku. Nie dokonały próby ustalenia czy nieodpowiedni stan techniczny budynku, wiąże się z robotami na działce nr [...], a jednocześnie nie wykazały, że przyczyn uszkodzeń (spękań) upatrywać należy w nieodpowiednim utrzymaniu obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe i analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby do uwzględnienia skargi kasacyjnej, nie stwierdził niepełnej, czy wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej kwestionowanego wyroku.
Bezzasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Nie doszło bowiem ani do jego wadliwego zastosowania, ani też do jego błędnej wykładni przez Sąd I instancji.
Przepis ten stanowi, że organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
Przepis ma charakter ogólny i procesowy, powinien być stosowany w związku z odpowiednimi regulacjami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc muszą to być wątpliwości kwalifikowane. Nakładając obowiązki na jego podstawie, organ nie może stosować wykładni rozszerzającej. Nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (wyrok NSA z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10).
Podkreślić należy również, że użyte przez ustawodawcę pojęcia "uzasadnionych wątpliwości" i "odpowiedniej ekspertyzy" mają charakter nieostry, dlatego uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10). Organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć.
Przepis ten stosowany może być wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, są niewystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.
W kontekście tych uwag ogólnych stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez żadnego odniesienia się do robót budowlanych prowadzonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego budynku. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie robót polegających m. in. na wykonaniu podbicia istniejących ław fundamentowych, mógł posłużyć do dokonywania ocen w zakresie stanu budynku przy ul. [...].
Do oceny stanu technicznego stropów czy ścian wystarczające były oględziny (nie stwierdzono bowiem ugięcia belek stropowych). W tej sprawie nie wykazano konieczności dokonania skomplikowanych obliczeń czy zastosowania programów komputerowych, na które powoływała się skarga kasacyjna. Usunięcie stwierdzonych uszkodzeń w postaci pęknięć i zarysowań nie wymagało wcześniejszego dokonywania odkrywek, pobierania próbek, itp.
Stan budynku przy ul. [...] wynikający z dokonanych ustaleń nie budził wątpliwości w stopniu uzasadniającym nakładanie na współwłaścicieli obowiązku sporządzenia ekspertyzy. Poza tym jego właściciele, zainteresowani stanem obiektu, podnosili, iż nie doszło do takiego uszkodzenia budynku, które stwarzałoby zagrożenie bezpieczeństwa.
W sprawie tej nie dokonano próby ustalenia czy istnieje ściana wspólna budynków - choćby na podstawie oświadczeń i wiedzy ich właścicieli. Stan faktyczny i poczynione ustalenia, nie wskazywały aby organ nadzoru budowlanego nie mógł samodzielnie przy użyciu wiedzy i środków, którymi dysponuje, rozstrzygnąć sprawy.
Jakkolwiek trafne było zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 66 Prawa budowlanego organ nie bada przyczyn, z powodu których zachodzi nieodpowiedni stan techniczny obiektu, ani kto ponosi za to odpowiedzialność, to do zastosowania w przedmiotowym postępowaniu art. 81 c ust 2. ustawy Prawo budowlane, konieczne było wykazanie, że bez ekspertyzy, organ nie jest w stanie wydać rozstrzygnięcia merytorycznego – to jest nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Dlatego w opisanych wyżej okolicznościach nałożenie obowiązku przedłożenia żądanej ekspertyzy było nieuzasadnione, a organ nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wykazał celowości i konieczności nałożenia go na stronę.
Wskazać również należy, że w przypadku stwierdzenia wpływu wykonanych robót budowlanych na nieruchomości sąsiadujące, przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, pozwala na nakazanie przedłożenia odpowiednich ekspertyz przez inwestora realizującego zadanie inwestycyjne, które wpływ na otoczenia.
Skoro organy nie wykazały konieczności nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, a Sąd I instancji słusznie zakwestionował takie stanowisko, to skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.