Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 748/17, oddalił skargi J. S. i U. S. oraz K. K. i W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2017 r. oraz decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r., dotyczące udzielenia Prezydentowi [...] zezwolenia na budowę drugiego etapu drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic [...] i [...] na odcinku od węzła [...] do granicy miasta, m.in. na działkach nr [...], [...], [...] i [...], w których przyjęto, że działka nr [...], będąca dotychczas przedmiotem własności J. S. i U. S., przechodzi na własność Województwa [...], zaś działki nr [...], [...] i [...] przeszły już na własność tej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. i decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2012 r., dotyczących zezwolenia na budowę pierwszego etapu tej drogi wojewódzkiej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości, wnieśli J. S. i U. S. W skardze kasacyjnej przytoczono podstawę kasacyjną, zawierającą zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 k.p.a., które sprowadzały się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, które polegało na tym, że błędnie przyjęto, iż działki nr [...], [...] i [...] przeszły na własność Województwa [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. i decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2012 r., dotyczących zezwolenia na budowę, w pierwszym etapie, drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic [...] i [...] na odcinku od węzła [...] do granicy miasta, i w związku z tym nie zostały wykazane ani w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako działki, których własność przeszła na rzecz Województwa [...].
Zdaniem skarżących kasacyjnie wskazane działki nie przeszły na własność Województwa [...], gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 851/12, uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2012 r. w tej części, która dotyczyła przejścia na własność Województwa [...] działek nr [...] i [...], z których następnie powstały działki nr [...], [...] i [...]. W związku z tym skarżący kasacyjnie zarzucili, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił powołanego wyroku WSA w Warszawie oraz innych dokumentów, które miały w ocenie skarżących kasacyjnie potwierdzać ich stanowisko.
Ponadto w skardze kasacyjnej przytoczono podstawę kasacyjną zawierającą zarzuty naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, art. 12 ust. 4 w zw. z art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zdania pierwszego art. 16 § 1 k.p.a., sprowadzające się do twierdzenia, że błędnie przyjęto, iż decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. w zakresie w jakim stwierdzała przejście wymienionych wcześniej działek na rzecz Województwa [...] stała się ostateczna, co spowodowało przejście tych działek na własność wskazanego podmiotu publicznoprawnego. Zdaniem skarżących kasacyjnie wskazana decyzja Wojewody [... stała się ostateczna w zakresie działek, o których mowa w skardze kasacyjnej, gdyż w tym zakresie została ona uchylona decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2012 r., która z kolei w tym samym zakresie została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z 31 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 851/12, który w tym zakresie stał się prawomocny.
W związku z takimi podstawami kasacyjnymi skarżący kasacyjnie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wnieśli o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów, mających potwierdzać stanowisko skarżących kasacyjnie.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.
Minister Inwestycji i Rozwoju, następca prawny Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej, wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz o oddalenie skargi kasacyjnej. Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Uczestnicy postępowania K. K. i M. L. wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W ocenie NSA skarżący kasacyjnie trafnie podnoszą, że działki nr [...], [...] oraz [...] nie przeszły na własność Województwa [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. i decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2012 r., dotyczących pierwszego etapu budowy drogi. Z decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. wynika, że pod budowę drogi wojewódzkiej, a więc jako przechodzące na własność jednostki samorządu terytorialnego, zostały wskazane m.in. działki nr [...] i [...], z których według skarżących powstały później m.in. działki nr [...], [...] i [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej decyzją z [...] lutego 2012 r., na skutek m.in. odwołania skarżących kasacyjnie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. m.in. w tej części, w której wskazywano działki nr [...] i [...], jako przeznaczone pod drogę i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, ale w ten sposób, że nadal wskazał te działki, jako przeznaczone pod drogę. Orzeczenie to zostało wyodrębnione w punktach pierwszym i drugim decyzji organu odwoławczego.
WSA w Warszawie wyrokiem z 31 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 851/12, na skutek m.in. skargi skarżących kasacyjnie, uchylił punkt pierwszy i drugi decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2012 r., ale tylko, jeżeli chodzi o punkt pierwszy decyzji, "w części dotyczącej orzeczenia o nowym zapisie usytuowania obiektu – drogi – Dzielnica [...] w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] (po podziale [...], [...]) oraz działki [...] z obrębu [...]" oraz, jeżeli chodzi o punkt drugi decyzji, "w części ustalającej nową tabelę przedstawiającą nieruchomości podlegające podziałowi w zakresie działki o numerze ewidencyjnym [...] (po podziale [...], [...])". Wskazane rozstrzygnięcie WSA w Warszawie wyodrębnił w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku, zaś w punkcie trzecim sentencji wyroku skargi w pozostałym zakresie oddalił. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi skarżących kasacyjnie dotyczące podziału działek wymienionych w sentencji.
Stwierdził w związku z tym, że z danych z ewidencji gruntów wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...], zaś działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...], co oznacza, że zaskarżona decyzja dotyczyła działek, które w chwili wydawania decyzji nie istniały. Przytoczony wyrok został zaskarżony skargami kasacyjnymi przez K. K., P. K., W. K. oraz J. S. i U. S., ale tylko w zakresie punktu trzeciego, w związku z czym NSA rozpoznając wskazane skargi kasacyjne wyrokiem z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 339/13, uchylił jedynie punkt trzeci wyroku WSA w Warszawie z 31 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 851/12. Tym samym wyrok powołany wyrok WSA w Warszawie w punktach I i II stał się prawomocny.
Z akt sprawy oraz twierdzeń stron nie wynika, aby właściwy Minister po wyroku WSA w Warszawie z 31 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 851/12, ponownie rozpoznał odwołanie skarżących od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. w zakresie, w jakim WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2012 r.
Wojewoda [...] w decyzji z [...] listopada 2015 r., która poprzedzała zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, przyjął, opierając się o wyjaśnienia inwestora, że działki nr [...] i [...] odpowiadają działce nr [...].
Z powyższego wynika, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r., w zakresie, w jakim dotyczyła działek nr [...] i [...] nie jest ostateczna. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2012 r., która powodowała, że ta decyzja jest ostateczna, została bowiem w zakresie tych działek prawomocnie uchylona przez WSA w Warszawie wyrokiem z 31 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 851/12. Oznacza to, że w tym zakresie organ odwoławczy powinien był ponownie rozpoznać odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Dopiero wówczas bowiem decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. w zakresie działek nr [...] i [...] stanie się ostateczna. Nie jest więc trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, gdy stwierdza w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), stanowiący, że nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako przechodzące na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stają się przedmiotem własności tych podmiotów z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, że działki nr [...], [...] i [...] zasadnie nie zostały wskazane w decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r., jako podlegające przejęciu przez Województwo [...].
Mimo tego wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, gdyż Sąd ten wskazał, iż w księgach wieczystych prowadzonych dla działek nr [...], [...] i [...] w chwili wydania zaskarżonego wyrok jako właściciel nieruchomości było wpisane Województwo [...]. Co prawda, Sąd pierwszej instancji błędnie powołał się na stan prawny wynikający z ksiąg wieczystych w chwili wydania wyroku zamiast na stan prawny obowiązujący w chwili wydania zaskarżonej decyzji oraz błędnie powołał się na art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.), jako mający uzasadniać związanie wpisem w księdze wieczystej, zamiast na art. 3 ust. 1 tej ustawy, jednakże uchybienia te nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż z powszechnie dostępnych ksiąg wieczystych wynika, że prawo własności Województwa [...] co do działek nr [...] i [...] zostało wpisane w księdze wieczystej [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2012 r., w dniu 8 września 2015 r., a więc jeszcze przed wydaniem w rozpoznawanej sprawie decyzji organu pierwszej instancji, zaś co do działki nr [...] zostało wpisane w księdze wieczystej nr [...], też na podstawie tych decyzji, w dniu 25 marca 2016 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
W tych okolicznościach uznać zatem należało, że organy administracji nie mogły przyjąć, iż działki nr [...], [...] i [...] nie stanowią własności Województwa [...]. Wbrew temu bowiem co twierdzi się w skardze kasacyjnej organy administracji oraz sądy administracyjne nie są uprawnione do obalenia domniemania wynikającego z wpisu w księdze wieczystej. Orzeczenia, na które powołano się w skardze kasacyjnej, mające wesprzeć odmienną tezę, dotyczą jedynie możliwości obalenia domniemania wynikającego z wpisu w księdze wieczystej w innych postępowaniach przed sądami powszechnymi niż postępowanie prowadzone na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, czyli w sprawie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do obalenia domniemania wynikającego z wpisu w księdze wieczystej, gdyż obalenie takiego domniemania, jako dotyczące praw wpisanych do ksiąg wieczystych, jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, gdyż taki charakter mają prawa wpisywane do ksiąg wieczystych (art. 16 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Sprawy cywilne należą zaś, co do zasady, do właściwości sądów powszechnych (art. 1 i 2 k.p.c.).
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Odnosząc się do twierdzeń uczestników postępowania, w szczególności M. L., że rozpoznawana sprawa powinna być rozpoznana łącznie ze sprawą II OSK 1145/18, wskazać należy, że NSA, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach wyznaczonych przez podstawy kasacyjne, zaś w rozpoznawanej sprawie podstawy kasacyjne skargi kasacyjnej zostały ograniczone do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej U. S. i J. S., które dotyczyły w istocie jedynie tego, że działki nr [...], [...] i [...] nie zostały oznaczone w decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2017 r. oraz decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. jako przechodzące na własność jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie żadne inne kwestie nie mogły być rozważane.
W tym stanie rzeczy NSA skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.