Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 41/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargo D.C. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [..] listopada 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wymeldowania A. C. uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Ł., na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 388 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [..] września 2015r. nr [..], orzekającej o wymeldowaniu A. C.z pobytu stałego w nieruchomości nr [..] położonej w B., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i odmowie wymeldowania A. C. z pobytu stałego pod powyższym adresem.
Organ II instancji wskazał, iż ze stanu faktycznego bezspornie wynika, że:
D. C. jest właścicielem nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z dnia 5 lipca 2001 r; związek małżeński A. i D. C. został rozwiązany przez rozwód wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [..] lutego 2014r.; A. C. opuściła miejsce zameldowania na pobyt stały w lipcu 2013 r,; w lokalu znajdowały się wspólne meble, nie było rzeczy osobistych A. C., co potwierdziły oględziny w dniu 28.08.2015r,; A. C.z dziećmi przebywa u swoich rodziców, gdzie była zameldowana na pobyt czasowy od 30.08.2013 r. do 30.08.2015 r.; ma utrudniony wstęp do lokalu w B. nr [..] ponieważ w sierpniu 2013r. właściciel nieruchomości D. C. wymienił zamki w drzwiach wejściowych i zainstalował bramę wjazdową na posesję zamykaną na pilota; A. C. podejmowała działania zmierzające do powrotu do lokalu (żądała wydania nowych kluczy, wzywała policję oraz złożyła pozew o przywrócenie naruszonego posiadania). Pomimo kilku interwencji policji A. C. nie otrzymała kluczy od właściciela lokalu, a jej powództwo o naruszenie posiadania zostało oddalone z uwagi na to, że dochodzenie roszczenia posesoryjnego ograniczone jest rocznym terminem zawitym, nie podlegającym przywróceniu, a pozew został wniesiony dopiero 6 lutego 2015 r.. Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. Sąd Rejonowy w P. II Wydział Karny orzekł, że D.C. znęcał się psychicznie nad żoną, czym wyczerpał dyspozycję art. 207 § 1 k.k.
W ocenie organu odwoławczego organ gminy wadliwie zinterpretował przepis art. 35 ustawy o ewidencji ludności, w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Organ odwoławczy wskazał, że materialno-prawną podstawę orzeczenia o wymeldowaniu osoby z miejsca pobytu stałego stanowią wskazane na wstępie przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Ustawa ta nakłada na organ meldunkowy obowiązek ewidencjonowania pobytu obywateli polskich zgodnie ze stanem faktycznym. Realizacji tego obowiązku służy przepis art. 35 tejże ustawy.
Organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do wiarygodności wersji przedstawianej przez A. C. Przede wszystkim z tego powodu, że w przeciwieństwie do wersji wnioskodawcy, wersja ta znajdował oparcie w innych dowodach. Przede wszystkim w przesłanej przez Komisariat Policji w G. informacji na temat przeprowadzanych w miesiącu sierpniu 2013 r., z inicjatywy Pani A. C., interwencji pod adresem B.. Potwierdziła się także okoliczność dotycząca zawiadomienia przez Panią A.C. Policji o kradzieży jej rzeczy osobistych. Dla oceny wiarygodności wersji odwołującej istotne znaczenie miało także to, że z chwilą dowiedzenia się o takiej możliwości, wniosła pozew przeciwko byłemu mężowi o przywrócenie naruszonego posiadania. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że A. C. nie opuściła dobrowolnie swego dotychczasowego miejsca pobytu stałego lecz została do tego zmuszona niezgodnym z prawem zachowaniem byłego męża.
Stanowisko to jest odmienne od stanowiska organu gminy, który przyjął, że skoro działania A.C. nie przyniosły dla niej pozytywnego skutku, w szczególności zaś wyrok sądu cywilnego w sprawie o przywrócenie naruszonego posiadania okazał się dla niej niekorzystny, to tym samym spełniona została wobec niej przesłanka opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Opuszczenie przez A. C. jej dotychczasowego miejsca pobytu stałego nie wynikało z jej autonomicznej decyzji lecz było wynikiem bezprawnych działań jej byłego męża.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. C. wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody Ł. z dnia [..] listopada 2015r. i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.
- - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie okoliczności, na które powołała się strona odwołująca, prowadzenie postępowania w sposób nie uwzględniający słusznego interesu obywatela i niezgodnie z zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do władzy publicznej, przyjęcie wiarygodności stanowiska strony wnoszącej odwołanie pomimo, że złożone przez nią dokumenty lakonicznie potwierdzają jej zeznania i zostały powołane na okoliczność wykazania zlej woli wnioskodawcy, a nie przedstawienia stanu faktycznego;
- - art. 138 § 1 pkt 2 poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę wymeldowania A. C. z pobytu stałego;
- - art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r o ewidencji ludności poprzez przyjęcie, że organ gminy dokonał wadliwej interpretacji tego przepisu, a w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję wskazał, że organ II instancji w sposób niewłaściwy zastosował art. 35 ustawy o ewidencji ludności, co było konsekwencją błędnej wykładni tego przepisu polegającej na uznaniu, że opuszczenie miejsca pobytu stałego w warunkach braku dobrowolności tj. bez zamiaru (woli) opuszczenia miejsca pobytu stałego, nawet mimo upływu długiego okresu czasu nie może prowadzić do uznania, że nastąpiło opuszczenie miejsca pobytu w rozumieniu przepisu art. 35 i nie uzasadnia wymeldowania. Zasadniczym elementem decydującym o możliwości wymeldowania jest trwałość oraz dobrowolność opuszczenia miejsca pobytu stałego. Jednak opuszczenie lokalu i nieskorzystanie we właściwym czasie z przysługujących stronie jej środków prawnych umożliwiających jej powrót do lokalu, jak również sytuacja, gdy skorzystanie z tych środków nie odniosło zamierzonego skutku powoduje, że zachodzą podstawy do wymeldowania, skoro jego przesłanką jest fakt niezamieszkiwania w lokalu.
Pogląd taki wyrażony został w wyroku NSA z 25 października 2005 r. II OSK 127/05, w wyroku z dnia 10 maja 2007 r. II OSK 722/06, w wyroku NSA z 26 sierpnia 2015 r. II OSK 29/35, w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2015 r. II OSK 3151/13). Skoro w rozpoznawanej sprawie powództwo o przywrócenie naruszonego posiadania zostało prawomocnie oddalone organ odwoławczy w chwili wydawania swojej decyzji nie miał podstaw do uznania, że nie doszło do trwałego i dobrowolnego opuszczenia miejsca stałego pobytu przez
Jeżeli strona nie dysponuje już żadnymi środkami prawnymi, aby móc powrócić do miejsca dotychczasowego stałego pobytu utrzymywanie w ewidencji wpisu o jej zamieszkiwaniu pod danym adresem byłoby fikcją prawną i nie dawałoby możliwości realizowania zadań w zakresie utrzymania ewidencji ludności w stanie zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Ci. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Powyższemu wyrokowi zarzuciła:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi skarżącego i uchylenie prawidłowo wydanej decyzji, pomimo nienaruszenia przepisów postępowania w sposób, który ma istotny wpływ na wynik postępowania i niesłuszne uznanie, że organ administracji dokonał błędnej wykładni przepisów i w konsekwencji przyjęcie, iż w niniejszej sprawie są podstawy do wymeldowania Pani A. C. z pobytu stałego.
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez przyjęcie, że Wojewoda Ł. dokonał wadliwej interpretacji tego przepisu a w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wymeldowanie A. C. z pobytu stałego, tym samym uznał, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, który miał wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej powołany został zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, decyzję organu II instancji. Prawidłowo ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 35 ustawy o ewidencji ludności, to jest że skarżąca wyprowadziła się z przedmiotowego lokalu i że to wyprowadzenie miało charakter trwały.
Stan faktyczny sprawy w zakresie okoliczności opuszczenia przez skarżącą kasacyjnie lokalu mieszkalnego nie budzi żadnych wątpliwości i znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, tj. zarówno w zebranym w sprawie materiale dowodowym, jak i uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przez opuszczenie miejsca pobytu stałego należy rozumieć wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego - przeniesienie swojego centrum życiowego w inne miejsce bez dopełnienia obowiązków meldunkowych, przy czym przeniesienie to ma mieć charakter trwały. W pojęciu "opuszczenie" mieści się element woli osoby, która w opuszczonym przez siebie miejscu - dotychczasowego pobytu stałego nie zamierza już przebywać, a centrum swoich spraw osobistych i majątkowych interesów chce skoncentrować w innym miejscu. Opuszczenie miejsca pobytu stałego musi być objęte zamiarem osoby, której dotyczy wniosek o wymeldowanie tj. musi być dobrowolne.
Zamiar ten należy jednak rozumieć nie tylko jako deklarowaną słownie czy na piśmie wolę wewnętrzną, ale także jako jej zewnętrzny przejaw dający się ocenić na podstawie obiektywnych okoliczności. Takim zewnętrznym przejawem jest niepodejmowanie w dłuższym okresie czasu działań zmierzających do odzyskania możliwości zamieszkania w miejscu zameldowania na pobyt stały. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy fakt uniemożliwienia A. C. powrotu do domu po wakacyjnym wyjeździe z dziećmi pozwalał na ustalenie, że opuszczenie miejsca pobytu stałego nie było dobrowolne bowiem było efektem działań skarżącego. Nie ulega jednak wątpliwości, że stan jaki zaistniał w wyniku tych działań uzyskał cechę trwałości skoro od sierpnia 2013 r do listopada 2015 r.(ponad 2 lata) A. C.nie zamieszkiwała w miejscu zameldowania na pobyt stały, a z pozwem o naruszenie posiadania wystąpiła dopiero 6 lutego 2015 r. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji wyrok Sądu Rejonowego oddalający powództwo A. C. o przywrócenie naruszonego posiadania był już prawomocny i treść tego rozstrzygnięcia dla organu była wiążąca w tym znaczeniu, iż organ wiedział, że stan posiadania nieruchomości przez powódkę, jaki istniał do sierpnia 2013 r. nie korzysta już z ochrony prawnej z uwagi na upływ terminu z art. 344 § 2 k.c. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że elementem decydującym o możliwości wymeldowania jest nie tylko trwałość opuszczenia domu ale również dobrowolność opuszczenia miejsca pobytu stałego (np. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. II OSK 476/08, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r. II OSK 67/08, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r. II OSK 1569/07, wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r. II OSK 389/07), ale za dobrowolne opuszczenie lokalu rozumie się nie tylko opuszczenie lokalu z własnej woli tj. bez przymusu, ale także sytuację, w której, niezależnie od okoliczności opuszczenia lokalu, opuszczający nie podejmuje działań zmierzających do przywrócenia możliwości przebywania w lokalu.
Za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu uznaje się sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta wbrew swojej woli, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie wskazanych przepisów postępowania. Sąd I instancji wskazał, jakie przesłanki legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku i uzasadnił, dlaczego dokonując kontroli legalności decyzji Wojewody, uznał ją za nieprawidłową.
W związku z powyższym również niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Postępowanie o wymeldowanie ma na celu jedynie doprowadzenie do zgodności ewidencji z rzeczywistym stanem rzeczy. Decyzja o zameldowaniu nie daje żadnych praw do lokalu ani też takich praw, jeśli strona jest w ich posiadaniu, nie pozbawia (np. prawa własności czy prawa użytkowania). Utrzymanie w takiej sytuacji zameldowania skarżącej sprawiałoby, że w ewidencji ludności istniałby wpis niezgodny ze stanem faktycznym, a skoro skarżąca kasacyjnie nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, odmowa wymeldowania prowadziłaby do trwałej fikcji meldunkowej.
Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.