Uzasadnienie
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] lipca 2007 r., nakładające na J. S., P. S. i M. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 28 888 zł na podstawie art. 119, art. 121 § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) oraz opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł na podstawie art. 64a § 1 pkt 1 cyt. ustawy, łącznie 28 956 zł - z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, z jednoczesnym wezwaniem do wpłacenia grzywny solidarnie w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, pod rygorem ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym w terminie do 30 września 2007 r. pod rygorem wykonania zastępczego na koszt i ryzyko zobowiązanych.
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymując w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało prawidłowo. Powołując treść art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - Postępowanie egzekucyjne w administracji organ odwoławczy wskazał, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wysokość grzywny została przez organ I instancji ustalona jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m- powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna została nałożona. Według ustaleń organu cena 1 m- powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2007 r. stanowiąca podstawę naliczenia wysokości grzywny wynosi 2.683 zł (Komunikat Prezesa GUS z dnia 15 maja 2007 r. ogłoszony w Dz. Urz.
GUS Nr 5, poz. 36). Wymiary samowolnie wykonanego obiektu objętego nakazem rozbiórki wynoszą 9,25 m x 5,82 m, stąd powierzchnia zabudowy budynku wynosi 53,835 m-. Kwota nałożonej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 28 887,861 zł, w zaokrągleniu 28 888 zł wynika z iloczynu (9,25 x 5,82) x 2683 x 0,20, czyli powierzchni zabudowy budynku i ceny 1 m- powierzchni użytkowej budynku pomnożonej przez 0,20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r., w sprawie II SA/Ke 693/08, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i wyjaśnił, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, bowiem odnosi się do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku.
Sąd wskazał, że przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania tylko jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Mając na uwadze zasadę stosowania środka egzekucyjnego bezpośrednio prowadzącego do wykonania egzekucji, to wykonanie zastępcze w okolicznościach niniejszej sprawy jest tym, które może doprowadzić do rozebrania wzniesionego samowolnie budynku garażowego, czego domaga się sam skarżący J. S. Obowiązkiem organów egzekucyjnych było zatem, w ocenie Sądu, rozważenie, który z dostępnych prawem środków egzekucyjnych był właściwy przy realizacji obowiązku rozbiórki przedmiotowego samowolnie wykonanego budynku garażowego, ponieważ nie grzywna w celu przymuszenia lecz wykonanie zastępcze jest tym środkiem egzekucyjnym, który może doprowadzić bezpośrednio do rozbiórki obiektu.
Sąd podkreślił, że nie można w okolicznościach niniejszej sprawy przesądzić, czy zastosowany w sprawie środek jest mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze. Brak rozważań organu w tym względzie nie pozwala Sądowi na weryfikację zaskarżonego postanowienia i ocenę, czy organy dokonały prawidłowego wyboru środka egzekucyjnego. Niezbędne zatem będzie przeprowadzenie postępowania pozwalającego na wyjaśnienie podniesionych kwestii.
Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane również z naruszeniem art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji wskazał, że koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 767/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 693/07, w sprawie ze skargi J. S. i P. S. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisu art. 7 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nie wynika, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze.
Niewątpliwie, z dwóch środków egzekucyjnych, którymi dysponuje organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, bezpośrednio do wykonania obowiązku prowadzi wykonanie zastępcze. Jednak wbrew regule art. 7 § 2, z przepisów art. 119 § 1 i 2 oraz art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie wynika brak możliwości zastosowania przez organ grzywny w celu przymuszenia. Po pierwsze, obowiązek rozbiórki należy do obowiązków wykonania czynności, o których mowa w art. 119 § 1. Użycie w części hipotezy tego przepisu określenia: "w szczególności" wyraźnie wskazuje na to, że chodzi nie tylko o czynność, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
Po drugie, podstawa zastosowania grzywny zawarta w art. 119 § 2 - niecelowość zastosowania innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - jest niezależna w stosunku do podstawy określonej w art. 119 § 1. Wskazuje na to zwrot: "Grzywnę nakłada się również". Mimo zatem możliwości zastosowania przez organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, nie można przesądzać, w świetle art. 7 § 2, iż nie ma podstawy do zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Środek w postaci grzywny w celu przymuszenia może być stosowany przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego.
Nie ma także podstaw do twierdzenia, że co prawda istnieje podstawa do zastosowania grzywny, ale w pierwszej kolejności organ powinien wybrać wykonanie zastępcze. Do przyjęcia takiego stanowiska nie uprawnia wykładnia językowa przytoczonego wyżej zespołu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie legitymizują takiego poglądu również względy systemowe i celowościowe. Podejmując próbę ustalenia rzeczywistej kolejności zastosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nie można pominąć uregulowania art. 122 § 2 pkt 2 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 122 § 2 nie ustanawia wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, lecz określa elementy postanowienia o nałożeniu grzywny. Może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnej relacji przepisów art. 119 oraz art. 127, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego.
W myśl art. 122 § 2 pkt 2, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zagrożenie dotyczące wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wyklucza tezę o bezwzględnym pierwszeństwie wykonania zastępczego. Przewidziana jest bowiem sytuacja, w której jako pierwszy środek stosowana jest grzywna. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 128 § 1 pkt 2 należy doręczyć zobowiązanemu postanowienie z rozstrzygnięciem, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo.
Przepisy zaś art. 128 § 2 i 3, określające możliwość nałożenia na zobowiązanego obowiązków związanych z wykonaniem zastępczym i zawierające stosowne pouczenia, nie przewidują zamieszczenia pouczenia o zagrożeniu alternatywnym obowiązkiem egzekucyjnym, tj. grzywną. Trudno, w tej sytuacji, podzielić pogląd, o wynikającym z art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2, pierwszeństwie wykonania zastępczego.
Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4).
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 23 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 344/09, po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. S. i P. S. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, oddalił skargi. W uzasadnieniu Sąd przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z 13 maja 2009 r. uwzględniającego skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu szerokiego wywodu dotyczącego zasad postępowania egzekucyjnego w administracji i egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym wskazał, że w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej stawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 ustawy, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podniesienie dopiero przed Sądem I instancji zbytniej uciążliwości grzywny i proponowanie środka w postaci wykonania zastępczego nie miało żadnego wpływu na legalność zastosowania przez organ egzekucyjny postanowienia o nałożeniu grzywny. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji zgłoszonego na rozprawie zarzutu zastosowania środka bardziej uciążliwego pozostaje w sprzeczności z regułą orzekania na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonego aktu, wynikającą z art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymierzenie w tej sytuacji grzywny w celu przymuszenia, przy uwzględnieniu regulacji art. 125 i 126 ustawy, nie powinno budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Oświadczenie przez zobowiązanego na rozprawie, że środkiem mniej uciążliwym dla niego byłoby wykonanie zastępcze z uwagi na to, że nie jest w stanie sam wykonać rozbiórki i nie stać go na zapłacenie zastępcze grzywny, nie stanowi elementu stanu faktycznego z daty wydania zaskarżonego postanowienia.
Nie może zatem prowadzić do zakwestionowania legalności zaskarżonego aktu. Stan majątkowy zaś ma znaczenia nie tylko dla możliwości zapłacenia grzywny ale także poniesienia kosztów wykonania zastępczego (art. 127 in fine, art. 128 § 2). Zastosowanie grzywny nie było zatem uchybieniem, nawet z punktu widzenia zasady wyboru najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych.
Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis znajduje zastosowanie w przypadku, gdy Sąd II instancji wydał orzeczenie w oparciu o art. 185 p.p.s.a., co oznacza, że zaszła konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd podkreślił, że choć trudno wyobrazić sobie taką zasadniczą zmianę stanu faktycznego w niniejszej sprawie, to dla porządku wskazać należy, że taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, wobec czego dokonana przez NSA wykładnia prawa w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. jest wiążąca dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Z wykładni prawa dokonanej w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jasno wynika, że zaskarżonemu postanowieniu o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego nie można zarzucić żadnej wadliwości, która skutkowałaby koniecznością eliminacji tego postanowienia z obrotu prawnego.
Skoro zatem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi oddalił.
J. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie:
- 1) obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 § 2 i art. 119 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm. - polegającym na ich błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że przepisy te nie stanowią o możliwości zastosowania przez organ egzekucji najłagodniejszego środka egzekucji oraz, że wykładnia celowościowa i systemowa wskazuje na możliwość że organ egzekucyjny powinien w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia a wykonanie zastępcze powinno być orzeczone gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, podczas gdy prawidłowa wykładnia językowa powinna prowadzić do wyniku rozumowania, że ze względu na bezpośredniość wykonania obowiązku oraz celowość i zasadę najłagodniejszego środka organ egzekucji administracyjnej ma możliwość wyboru najłagodniejszego środka, a nie uwzględnienie tego stanu prawnego jest naruszeniem prawa, które ma wpływ na treść rozstrzygnięcia,
- 2) obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 207 § 3 kpa poprzez wskazanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 199 § 1 i art. 199 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) w sytuacji gdy są to odrębne podstawy możliwości zastosowania grzywny w celu przymuszenia.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania,
- 2) zsądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 190 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w pełni prawidłowo zastosował art. 190 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Związany wykładnią przeprowadzoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 767/09, ocenił zgodność zaskarżonego postanowienia z art. 119 § 1 i § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.).
Skargę kasacyjną oparto na zarzutach sprzecznych z wykładnią ustaloną w sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 767/08.
W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna została oparta na podstawach które nie są usprawiedliwione. Z tego względu, na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.