Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1850/11

Uzasadnienie

Na mocy Uchwały Rady Gminy Zielonki Nr: XXXI/111/2005, z dnia 18 listopada 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Zielonki nr 32 w granicach administracyjnych miejscowości Bibice, rejon Czekaj północ, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 18, poz. 67, z dnia 12 stycznia 2006 r., nieruchomość stanowiąca działkę ozn. nr [...] o pow. 1,20 ha zmieniła swoje przeznaczenie. Przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta należała do terenów rolno-siedliskowych. Po uchwaleniu planu przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenach budowlanych oznaczonych w planie symbolem 32.MN.3 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, niewielki jej fragment znajduje się w pasie drogi oznaczonej w planie symbolem KDW i KDD.

W dniu 21 grudnia 2006 r. A. G. – właściciel działki nr [...], aktem notarialnym Rep. A Nr 5071/2006, zbył przedmiotową nieruchomość na rzecz I. Spółka z oo. z siedzibą w Krakowie za kwotę 1.800.000 zł.

Wójt Gminy Zielonki po powzięciu informacji o sprzedaży przedmiotowej działki wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości na podstawie przepisu art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], Wójt Gminy Zielonki, na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4, 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił dla A. G. jednorazową opłatę z tytuł wzrostu wartości nieruchomości położonej w obr. Bibice, ozn. nr dz. 393, o pow. 1,20 ha w kwocie 262.953 zł i zobowiązał go do jej uiszczenia na wskazane konto Urzędu Gminy Zielonki w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że wartość działki nr [...], została określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. Do obliczenia renty planistycznej biegły przyjął powierzchnię 9600 m2 uznając, iż nowy plan nie zmienił przeznaczenia działki w zakresie pow. 2400 m2. Przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego działka, jako rolna miała wartość 137.921 zł. Na skutek uchwalenia nowego planu działka ta, jako znajdująca się w strefie zabudowy jednorodzinnej ma wartość 1.314.765 zł. Wysokość opłaty z tytułu renty planistycznej; 20% od wzrostu wartości nieruchomości (zgodnie z Uchwał Rady Gminy z dnia 18 listopada 2005 r., Nr XXXI/111/2005) wynosi kwotę 262.953 zł.

W dniu 15 marca 2010 r. A. G. złożył wniosek o:

1. 1) wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą, ostateczną decyzją Wójta Gminy Zielonki z dnia [...] października 2007 r., znak [...]
2. 2) uchylenie tejże decyzji Wójta i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.

Jako podstawę żądania do wznowienia postępowania A. G. wskazał przepis art. 145a i 147 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt: P 58/08, którego sentencja została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 15 lutego 2010 r. Nr 24, poz. 124. W powoływanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, że: art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponieważ Wójt Gminy Zielonki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się tylko do stwierdzenia, że przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość składająca się z działki nr [...] należała do terenów rolno-siedliskowych, a nie odniósł się do ustaleń poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Rady Gminy Zielonki Nr 25/93 z dnia 24 czerwca 1993 r. (Dz.Urz. Woj. Krak. Nr 12, poz. 49), który utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 1 stycznia 2004 r. – to oznacza, że organ ustalił przeznaczenie gruntu tylko w parciu o faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Tym samym. Wójt Gminy Zielonki, zastosował przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim uznany został za niezgodny z Konstytucją RP w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Wójt Gminy Zielonki, w oparciu o art. 145a oraz art. 147 k.p.a., w związku z art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a. wydał postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. znak: [...], o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 15 października 2007 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak GR.73261-114/10, Wójt Gminy Zielonki, działając na podstawie art. 1, art. 104, art. 151 § 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2007 r., znak: GR 73261/3/07, w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Bibice, gm. Zielonki, oznaczonej nr [...], o pow. 1,20 ha. W uzasadnieniu tej decyzji Wójt Gminy Zielonki opisał przebieg postępowania zarówno w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Bibice, gm. Zielonki, działka nr [...], o powierzchni 1,20 ha (zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2007 r.; znak GR 73261/3/07), jak też w przedmiocie wznowionego postępowania.

Ponadto przedstawił podjęte przez siebie w toku wznowionego postępowania czynności, a także odniósł się zgłoszonych przez A. G. wniosków i uwag. Po pierwsze Wójt Gminy Zielonki podkreślił, że mając na względzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., a także przepisy art. 37 ust 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zasadnym było zwrócenie się w toku wznowionego postępowania do rzeczoznawcy majątkowego o opracowanie aktualnego operatu szacunkowego, określającego wzrost wartości przedmiotowej w sprawie nieruchomości.

Po drugie organ administracji wskazał na wnioski płynące z datowanej na dzień 10 czerwca 2010 r. opinii powołanego w sprawie rzeczoznawcy. Rzeczoznawca ustalił, uwzględniając przeznaczenie nieruchomości wynikające ze "starego planu zagospodarowania przestrzennego", tj. Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zielonki zatwierdzonego Uchwałą Nr 25/93 Rady Gminy Zielonki z dnia 24 czerwca 1993 r., że w związku ze sporządzeniem i wejściem w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości powierzchni 0,96 ha szacowanej nieruchomości. Przyczyną podwyższenia wartości wskazanej części działki była zmiana jej podstawowego przeznaczenie z dotychczasowego, rolno-siedliskowego, na budowlane z przeznaczeniem pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną. W stosunku do pozostałej części powierzchni nieruchomości, tj. do 0,24 ha, rzeczoznawca uznał, że nie doszło do podobnego wzrostu wartości, gdyż przeznaczenia wynikające z poprzedniego i nowego planu były tożsame.

W wyniku analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem l stycznia 1995 r. i zapisów aktualnego planu miejscowego, a także operatu szacunkowego z dnia 25 kwietnia 2007 r. oraz opinii biegłej z dnia 10 czerwca 2010 r. organ administracji ustalił, że zmiana podstawowego przeznaczenia powierzchni 0,96 ha nieruchomości z rolno-siedliskowego na budowlany z zabudową jednorodzinną, powoduje powstanie korzystniejszych niż dotychczas warunków zabudowy działki. Szczególnie istotne znaczenia ma tutaj kwestia ograniczeń w zabudowanie nieruchomości wynikających z rygorów przepisów prawa, jak chociażby ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie organu administracji konsekwencją powyższego stanu rzeczy jest naturalny wzrost wartości nieruchomości, uzasadniający ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej. W świetle powyższego organu administracji uznał za niezasadne zarzuty A. G., w kwestii tożsamego przeznaczenia nieruchomości zarówno w starym jak i nowym miejscowym planie, a także braku wzrostu wartości działki. Wobec ustaleń poczynionych w toku wznowionego postępowania Wójt Gminy Zielonki uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do korekty wartości nieruchomości przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego planu.

Od powyższej decyzji w przewidzianym prawem terminie odwołanie złożył A. G., wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy, a to poprzez uchylenie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zielonki z dnia [...] października 2007 r. i umorzenie postępowania w pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego, bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Odwołujący się zarzucił, że decyzja organu l instancji narusza przepisy art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. W efekcie powyższych naruszeń organ l instancji bezzasadnie uznał, że zachodziły podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości w starym, jak i nowym miejscowym planie było zbieżne, a nadto błędnie ustalił, że nie zachodzą podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2007 r. oraz zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium stwierdziło, po dokonaniu ponownej analizy akt sprawy, że przeprowadzone przez organ l instancji na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie wznowieniowe było prawidłowe, a wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja z dnia 5 lipca 2010 r. odpowiada prawu. Kolegium zwróciło uwagę na podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia. Wskazało na znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa: procesowego, tj. art. 145 i nast. k.p.a. – statuujące nadzwyczajny tryb zmiany decyzji ostatecznych w drodze wznowienia postępowania oraz materialnego, regulujące instytucję jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz sposobu określania wartości nieruchomości (art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało wykładni ww. przepisów w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt: P 58/08). W efekcie powyższego zabiegu organ odwoławczy uznał, że w sprawie w pierwszym rzędzie należy zbadać czy w kontekście powoływanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zaistniały podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej z zastosowaniem art. 145a k.p.a. Od tego zależy czy organ administracji odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145a k.p.a., czy też uchyli decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145a k.p.a. i wyda nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że w związku ze zmianą wykładni przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jakiej dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., w każdej sprawie, w której zaistniała przerwa między obowiązywaniu dawnego planu i wejściem w życie nowego planu, trzeba ustalić, czy przeznaczenie szacowanej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego jest tożsame z tym przewidzianym przez nowo uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego.

Tożsamość przeznaczenia nie odnosi się przy tym do symboli użytych do oznaczenia obszarów w planach, lecz do faktycznych możliwości zagospodarowania nieruchomości w uprzednim i obowiązującym planie miejscowym. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, miarodajne dla rozumienia pojęcia faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości i w konsekwencji ewentualnego ustalenia wzrostu jej wartości jest stwierdzenie istotnej zmiany przeznaczenia terenów i zasad zagospodarowania w planach miejscowych, uprzednim i obowiązującym. Wobec powyższego w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości w obu aktach planistycznych pozostawało tożsame, należy zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego przyjmować, że wobec braku zmiany przeznaczenia nieruchomości w aktach planistycznych, nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości uzasadniającego naliczenie renty planistycznej.

W ocenie organu II instancji dopiero w takich okolicznościach nie znajdzie zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swego orzeczenia stwierdził, że z treści art. 37 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w razie uchwalenia nowego planu w czasie, gdy nie obowiązywał na danym obszarze dotychczasowy plan, bierze się pod uwagę wartość rynkową nieruchomości określoną z uwzględnieniem faktycznego sposobu jej wykorzystywania.

Nadto organ odwoławczy podkreślił, że użyte w art. 36 ust. 4 ww. ustawy sformułowanie: "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła (...)", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany.

Z tego też względu, ustalając wzrost wartości nieruchomości można brać pod uwagę jedynie okoliczności wpływające na ten wzrost, które mają bezpośredni związek i są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Przeprowadzona przez organ odwoławczy z uwzględnieniem powyższych okoliczności analiza akt sprawy wykazała, że sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jaki był możliwy pod rządem poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, jak i sposób zagospodarowania wynikającego z planu aktualnie obowiązującego nie był tożsamy w stosunku do części działki o powierzchni 0,96 ha. Tożsamość zagospodarowania zachodziła jedynie, co do powierzchni 0,24 ha nieruchomości (stanowiącej ok. 20% jej powierzchni, co zresztą zostało uwzględnione przez rzeczoznawcę w pierwotnym operacie szacunkowym z 2007 r.).

Tym samym za chybione uznane zostały zarzuty A. G. co do rzekomego braku zmian w możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, stwierdziło na podstawie wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego, że obecne położenie przedmiotowej nieruchomości, wskazuje, iż stała się ona po wejściu w życie aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego bardziej atrakcyjna gospodarczo, a to za sprawą ustania ograniczeń w jej zagospodarowaniu na cele nierolnicze. Organ II instancji zauważył, że aktualnie działka stanowi w całości teren budowlany, zezwalający na realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (jako jej przeznaczenie podstawowe), bez jakichkolwiek ograniczeń wynikających z przepisów mających na uwadze zasady ochrony gruntów rolnych i przyrody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podkreśliło przy tym, iż dla stwierdzenia powyższych faktów zasadnym było powołanie w sprawie rzeczoznawcy majątkowego, który zgodnie z przepisami ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami jest podmiotem właściwym do wydania stosownej opinii w tym przedmiocie.

W związku z powyższym organ II instancji uznał za nietrafne zarzuty formułowane w tym względzie przez A. G. Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, stwierdziło, że występuje brak tożsamości przeznaczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie, z przeznaczeniem obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zachodzi zatem przesłanka, która umożliwia wznowienie postępowania i uchylenie dotychczasowej decyzji w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. Co za tym idzie decyzja ostateczna organu l instancji z dnia 15 października 2007 r., która odnosiła się do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, była prawidłowa, bowiem stan faktyczny sprawy nie odpowiada temu stanowi faktycznemu, na którego podstawie Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok z dnia 9 lutego 2010 r.

Wobec niezaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 145a k.p.a., organ odwoławczy uznał wszelkie zarzuty odwołania kwestionujące prawidłowość ustalenia wysokości renty planistycznej w decyzji z dnia [...] października 2007 r., w tym sposób wykazania bezpośredniego związku przyczynowego między ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zmianą wartości nieruchomości za bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 287/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący złożył wniosek w trybie art. 147 k.p.a. o wznowienie postępowania w oparciu o zawartą w przepisie art. 145a k.p.a. przesłankę niezgodności aktu normatywnego, na którym oparto decyzję z Konstytucją, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie do sygn. P 58/08. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

We wznowionym postępowaniu organ l instancji dokonał analizy weryfikowanej decyzji w świetle powołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W pierwszym rzędzie porównał zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r. i zapisy aktualnego planu miejscowego. Dopuścił dowód z opinii uprawnionego rzeczoznawcy na okoliczność wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości określonego w operacie szacunkowym z dnia 25 kwietnia 2007 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyniki przeprowadzonego postępowania pozwoliły na ustalenie, że przedmiotowa działka ozn. nr [...], o pow. 1,20 ha (obr. Bibice Gmina Zielonki), wedle dawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była położona w większości na terenach oznaczonych symbolem 02.RP, a w niewielkim fragmencie na terenach oznaczonych symbolem 03.MZ.

Tereny o symbolu 02.RP oznaczały obszar użytków rolnych z przeznaczeniem podstawowym pod uprawy rolne, łąki, pastwiska, ogrodnictwo i sadownictwo. W warunkach użytkowania terenu dopuszczono, w istniejących obiektach remonty zabezpieczające i modernizacyjne; lokalizację nowych obiektów na podstawie przepisów prawa ogólnego (ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 26 marca 1982 r., Dz.U. Nr 11, poz.

79) z wymogiem przestrzegania warunków ustalonych w planie dla stref przestrzennych w granicach, w których znajdować się będzie inwestycja, oraz zamieszczono zakaz naruszania zasad ochrony gruntów rolnych i przyrody wynikających z przepisów odrębnych.

Tereny o symbolu 03.MZ oznaczały obszar mieszkalnictwa jednorodzinnego i budownictwa zagrodowego z przeznaczeniem terenu pod: zabudowę jednorodzinną i zagrodową wraz z obiektami dla prowadzenia działalności gospodarczej (usługowej i produkcyjnej) zlokalizowanych w obrębie działki budowlanej.

Natomiast zgodnie z nowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 32.MN.3 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej istniejącą i nową zabudowę.

Trafna jest zatem konstatacja organów obu instancji, że tożsamość w oznaczeniu przeznaczenia działki wynikająca z zapisów starego i nowego planu, dotyczy tylko jej części w zakresie 0,24 ha z całej powierzchni 1,20 ha, tj. około 20% jej powierzchni Taki obszar wg opinii rzeczoznawcy majątkowego U. K. znajdował się w dawnym planie na terenie ozn. symbolem 03 MZ, czyli z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i zagrodowe.

W pozostałej części działki o pow. 9600 m2 przeznaczenie jej wynikające ze starego planu, jako obszar użytków rolnych nie jest takie same, jak wynikające z obecnego planu; obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Sąd zgodził się z opinią biegłej, że rzeczoznawca majątkowy K. K., określając w swoim elaboracie szacunkowym z kwietnia 2007 r. przeznaczenie działki nr [...] przed uchwaleniem nowego planu, przyjął prawidłowo, że znajdowała się ona w terenie budowlano-rolnym (2400 m2 budowlane, 9600 m2 rolne). W istocie biegły odniósł się do jej przeznaczenia wynikającego ze starego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem nowego planu.

Sąd podkreślił, że w dacie sprzedaży nieruchomości, a także jeszcze w dacie sporządzania operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę K. K., nieruchomość ta nie była zabudowana (akt notarialny pkt VI i VII i operat szacunkowy –opis nieruchomości s. 6). Nie była więc faktycznie wykorzystywana na cele budowlane, a skarżący nie podnosił by uzyskał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego. Biegły więc w sposób ewidentny przyjął jej przeznaczenie wynikające ze starego planu, uwzględniając w operacie powierzchnie z przeznaczeniem budowlanym 20% i rolnym ok. 80%.

Skoro, więc działka w skutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie pow. 9600 m2 (80%) zmieniła swoje przeznaczenie z rolnego na budowlane, to wartość jej niewątpliwie wzrosła.

Zgodnie bowiem z uchwalonym nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 18 listopada 2005 r., obecne przeznaczenie terenu daje nieporównywalnie większe możliwości jego zagospodarowania, niż pod rządami dawnego planu i ograniczeń wynikających z zakazu naruszania zasad ochrony gruntów rolnych i przyrody określonych w przepisach odrębnych ustaw. Teren działki, obecnie w całości stanowi teren budowlany, zezwalający na realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bez żadnych ograniczeń wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych czy innych przepisów odrębnych.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że trafnie organy obu instancji przyjęły, że nie zaistniała w omawianej sprawie przesłanka wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w zakresie, w jakim uznał on niekonstytucyjność przepisu art. 37 ust. 1, zdanie drugie in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wzrost wartości przedmiotowej działki w części objętej opłatą planistyczną, pozostaje w związku z przyczynowym z uchwaleniem planu miejscowego. Przeciwne zarzuty skarżącego nie znalazły potwierdzenia w okolicznościach sprawy. Trafnie bowiem organy obu instancji podkreślają w uwzględnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, że brak stwierdzenia tożsamości przeznaczenia działek w obecnym i poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, że nie zachodzi potrzeba uchylenia – po wznowieniu postępowania – dotychczasowej decyzji w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.

A. G. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1. 1) Naruszenia przepisów postępowania, które miały istotne wpływ na wynik sprawi, a to:
2. – art. 2 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 1453, poz. 1269 ze zm.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działania organu administracji publicznej, wynikające z przekroczenia granic tej kontroli i orzeczenie o zagadnieniu merytorycznym, a mianowicie z ustalenia przez Sąd I instancji, że wzrost wartości nieruchomości skarżącego pozostawał w bezpośrednim związku przyczynowym z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy organ administracji publicznej I instancji zagadnienia tego w ogóle nie badał, jak również nie wykazał w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., aby związek taki występował, zaś organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdził, że zagadnienie powyższe w ogóle nie mogło być przedmiotem badania w toku powstępowania administracyjnego, wobec czego zarzuty skarżącego w tym zakresie uznał za bezprzedmiotowe;
3. – art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nienależyte wykonywanie obowiązku kontroli działania organu administracji publicznej, w wyniku czego Sąd I instancji ustalił, że w operacie szacunkowym określającym wartość rynkową nieruchomości skarżącego, sporządzonym przez biegłego K. K. w kwietniu 2007 r., biegły ten odniósł się do przeznaczenia nieruchomości wynikającego ze "starego planu zagospodarowania przestrzennego", nie zaś do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r., podczas gdy w opinii sporządzonej przez biegłego U. K. w dniu 10 czerwca 2010 r. stwierdza ona, że w operacie szacunkowym z kwietnia 2007 r. biegły K. K. przyjął faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem nowego miejscowego planu;
4. – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 145a, art. 149 § 2 oraz art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez nienależyte wykonanie kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej, polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy organ administracji bezpodstawnie odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy Zielonki z dnia [...] października 2007 r. znak: [...], jako że nie wykazał w sposób należyty i niebudzący wątpliwości:
5. ● braku tożsamości przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. i poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z 1993 r.,
6. ● że ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości pozostawał w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z wejściem w życie miejscowego planu z 2005 r.,
7. ● że działka o nr [...] stała się, w związku z wejściem w życie miejscowego planu z 2005 r., bardziej atrakcyjna dla potencjalnych jej nabywców, względnie poprawiły się możliwości jej zagospodarowania.
8. 2) Naruszenia prawa materialnego, a to:
9. – art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 37 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji skargę oddalił, uznając, że zachodziły podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty, w związku ze zbyciem przez skarżącego nieruchomości położonej w obrębie Bibice, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], pomimo tego że przeznaczenie tej nieruchomości w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (z 2005 r.) jest tożsame z przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie Gminy Zielonki do dnia 31 grudnia 2003 r., zaś dla celów ustalenia wzrostu wartości tej nieruchomości odniesiono się do faktycznego sposobu korzystania z niej przed wejściem w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (planu z roku 2005);
10. – art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 174 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez ich wadliwą wykładnię, na skutek czego Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, przyjmując jednocześnie, że powołany przez organ administracji I instancji rzeczoznawca majątkowy właściwy jest do dokonania oceny, czy postanowienia nowego i nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są zbieżne, podczas gdy rzeczoznawca ten jest właściwy wyłącznie do określenia wartości nieruchomości, a zatem jedynie do czynności z zakresu szacowania wartości nieruchomości i określania skutków finansowych zmiany przeznaczenia nieruchomości.

Na tych podstawach wnosił o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi w Krakowie,
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed sądem I instancji według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie są zasadne. Zaskarżona do sądu decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania – postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. Istotą tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jeżeli decyzja ta była wydana w postępowaniu dotkniętym ciężką, kwalifikowaną wadą. Tryb wznowienia postępowania otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy tylko gdy ustalona zostanie przesłanka prawna wyliczona w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b kodeksu postępowania administracyjnego.

W sprawie podstawą wznowienia postępowania była przesłanka wyliczona w art. 145a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 145a § 1 "Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja".

W wyroku z 9 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał podkreślił, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stwarzania sytuacji określonego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami.

Poddając kontroli zgodność z prawem decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania, Sąd obowiązany był do oparcia tej kontroli na konstrukcji prawnej przesłanki wznowienia postępowania wyliczonej w art. 145a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wywiódł, że w sprawie nie ma zastosowania orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r., ponieważ decyzja ustalająca jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obr. Bibice, ozn. nr dz. [...] oparta została na przeznaczeniu nieruchomości wynikającej z treści planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z faktycznego sposobu jej wykorzystania, a tylko tej kwestii dotyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd wskazał na ustalenia stanu faktycznego wynikające z porównania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r. z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Zielonki, uchwalonego przez Radę Gminy Zielonki 18 listopada 2005 r. W pełni prawidłowo wywiódł, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, a tylko to mogło być podstawą do otworzenia ponownego postępowania w sprawie. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wydał postanowienia o wznowieniu postępowania i rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w zakresie wystąpienia ustawowej podstawy wznowienia postępowania. Nie naruszył tym samym art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wykluczenie bowiem przesłanki wznowienia nie daje podstaw do przejścia do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania przejście do stosowania przepisów prawa materialnego otwiera ustalenie wystąpienia w sprawie przesłanki prawnej wznowienia, a to w sprawie nie wystąpiło.

Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.