Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 marca 2011r. sygn. akt II SA/Wr 73/10, po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego w J., oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie, stosując przepis art. 145 § 1, art. 143 § 3 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] udzielającą W. S. pozwolenia na użytkowanie części parterowej pawilonu handlowo usługowego, położonego przy ul. [...] w J. na działkach o numerach ewidencyjnych [...], obręb L. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wskazał – powołując się na przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm. – dalej ustawa), że wnioskodawca – J. K. nie był stroną w postępowaniu orzekającym, a w konsekwencji nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wznowienia postępowania.
Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł J. K., który zakwestionował prawidłowość decyzji wydanej przez powiatowy organ nadzoru budowalnego, a ponadto zwrócił się o dołączenie do akt sprawy wszystkich decyzji administracyjnych i wyroków sądowych dotyczących samowolnego wybudowania przez W. S. przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego. Jednocześnie odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji uchybienia procesowe i naruszenia prawa materialnego tj. przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym przede wszystkim art. 59 ust. 7 ustawy, mającego zastosowanie w postępowaniach wszczętych po dniu 10 lipca 2003r. i w odniesieniu do obiektów wybudowanych legalnie, a zatem w innych przypadkach niż zaistniały w rozpoznawanej sprawie.
Ponadto, w odwołaniu J. K. podkreślił, że był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie opisywanego pawilonu, co w sposób jednoznaczny wynika z dołączonych do odwołania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] września 2003r. Nr [...] i decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2005r. jako wydana przedwcześnie, tzn. przed rozstrzygnięciem kwestii wyłączenia tego organu, o co wnioskował J. K. Kontynuując postępowanie instancyjne w sprawie po kasacyjnym wyroku sądu administracyjnego, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia, organ odwoławczy wskazał m.in., że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia 24 lutego 2004r., zatem tylko inwestor był stroną tego postępowania. Organ wyjaśnił również, że J. K. nie wykazał istnienia interesu prawnego w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu i powołał się na przepis art. 59 ust. 7 ustawy.
Podkreślił przy tym, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ma umożliwić ustalenie, czy dany obiekt budowlany został zrealizowany prawidłowo i czy spełnia wymogi konieczne dla bezpiecznego użytkowania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powołał się również na postanowienie organu wyższego stopnia o odmowie wyłączenia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie.
Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionował J. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi zarzucił naruszenie art. 6-9, art. 11-12, art. 35 § 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 100 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 28 i art. 145 § 1 k.p.a. a ponadto art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 7 i art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy oraz § 272 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 10 z 1995r.) i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229), motywując każdy z zarzutów. W uzasadnieniu skarżący przedstawił w szczegółowy sposób stan faktyczny sprawy, w tym wszystkie podjęte dotychczas przez organy właściwe instancyjnie czynności orzecznicze oraz argumentację zmierzającą do wykazania zasadności zarzutów sformułowanych w skardze.
Ponadto ponownie podkreślił, że był stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego pawilonu. Podał również, że po uchyleniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie tego obiektu wskazywaną wcześniej decyzją z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...], organ pierwszej instancji wszczął odrębne postępowanie w tej samej sprawie pomimo niezakończenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki pawilonu.
W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 5 czerwca 2006r., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i powołał się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej, podając w uzupełnieniu, że zarzuty zawarte w skardze nie dają podstawy do zmiany stanowiska przyjętego w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 listopada 2007r. (sygn. akt II SA/Wr 385/06) oddalił skargę wniesioną w tej sprawie.
Od tego wyroku J. K. wniósł skargę kasacyjną, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2009r. (sygn. akt II OSK 1797/08) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Sąd stwierdził m.in., że "...WSA przyjął, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2004r. wszczęte zostało na wniosek inwestora z dnia 24 lutego 2004r. i mając na uwadze datę złożenia wniosku zaaprobował stanowisko organów nadzoru budowlanego, wedle którego stroną tego postępowania był wyłącznie inwestor z mocy przepisu art. 59 ust. 7 ustawy w brzmieniu wynikającym ze zmiany dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Pogląd ten byłby prawidłowy, gdyby istotnie postępowanie w sprawie pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu budowlanego wszczęte zostało na skutek wniosku inwestora z dnia 24 lutego 2004r....". Ponadto w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fragmentaryczność akt administracyjnych i zalecił ich uzupełnienie jako warunek prawidłowych ustaleń faktycznych.
W toku ponownie prowadzonego pierwszoinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego akta administracyjne, zdaniem Sądu I instancji, zostały skompletowane. W piśmie doręczonym Sądowi w dniu 15 lutego 2011r. J. K. ponownie stwierdził, że przysługuje mu przymiot strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu, natomiast w piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2011r. skierowanym do Sądu skarżący podał, że podtrzymuje skargę i wnioski zawarte w skardze oraz w pismach procesowych z dnia: 16 maja 2006r., 1 lutego 2007r., 8 lutego 2007r., 27 listopada 2007r., i 14 lutego 2011r.
Sąd I instancji, podejmując orzeczenie w sprawie stwierdził brak podstaw dla uwzględnienia skargi. Poprzedzając przedstawienie motywów wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że rozpoznając sprawę ponownie w wyniku kasacyjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego był zobligowany uwzględnić w dokonywanych czynnościach przepis art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiący m.in., że Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych, tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowana wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe.
Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa i stanowiącym szczególną formę wszczęcia postępowania wymaganą przepisami procesowymi. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie – przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Zgodnie z poglądami doktryny, uprawnienie do wniesienia podania o wznowienie postępowania ma jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwyczajnym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku.
Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym w trybie art. 149 § 1 albo § 3 kpa. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa), właściwy organ stwierdza przez to wyłącznie niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
W rozpoznawanej sprawie, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją zaskarżoną utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania na wniosek J. K. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...], obręb J., uznając tym samym zasadność uznania niedopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych. Organy właściwe instancyjnie przyjęły, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 ustawy w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), obowiązującym od dnia 11 lipca 2003r., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, zatem żaden inny podmiot nie może uzyskać w takim postępowaniu lub w postępowaniu weryfikacyjnym odnoszącym się do decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na użytkowania, statusu strony.
Sąd I instancji wskazał, że w przepisie art. 7 ustawy zmieniającej, zawierającym klauzule przejściowe ustawodawca postanowił, że przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Oznacza to, że do spraw wszczętych po dniu 11 lipca 2003r. tzn. po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003r., stosuje się przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym tą ustawą zmieniającą.
Wobec wszczęcia postępowania po dniu 11 lipca 2003r. Sąd I instancji stwierdził, że organy administracyjne prawidłowo uznały, iż zastosowanie w sprawie miała zasada przyjęta w przepisie art. 59 ust. 7 ustawy, w brzmieniu nadanym wskazywaną wcześniej ustawą zmieniającą, zgodnie z którą stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.
Zasada ta jednocześnie – jak słusznie przyjęły organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie – wykluczała możliwość uznania za stronę postępowania orzekającego w sprawie pozwolenia na użytkowanie lub postępowania weryfikacyjnego J. K. W konsekwencji J. K. nie był legitymowany do skutecznego żądania wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie udzielonego przy zastosowaniu przepisów ustawy, obowiązujących od dnia 11 lipca 2003r.
W uzasadnieniu wyroku, stosownie do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że istotnie w odniesieniu do przedmiotowego obiektu prowadzone było postępowanie jurysdykcyjne na wniosek W. S. z dnia 28 kwietnia 2003r. o udzielenie pozwolenia na jego częściowe użytkowanie, ale postępowanie to zostało umorzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...]. Z informacji uzyskanej w Departamencie Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wynika, że wniosek J. K. skierowany do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej decyzji organów nadzoru budowlanego został cofnięty, a wnioskodawcę pismem z dnia 31 października 2008r. zawiadomiono o pozostawieniu podania w tym przedmiocie bez rozpoznania.
Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] jest zatem decyzją prawomocną, a mając taki walor jest wiążąca dla innych organów. W ocenie Sądu – wobec udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004r. Nr [...], której dotyczył przedmiotowy wniosek weryfikacyjny J. K. - prawidłowe było umorzenie postępowania, wszczętego wcześniej, a dotyczącego pozwolenia na częściowe użytkowanie tego obiektu.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011r. sygn. akt II SA/Wr 73/10 został w całości zaskarżony przez J. K. reprezentowanego przez adwokata W. O. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 59 ust. 7 ustawy poprzez uznanie, iż wobec wszczęcia postępowania administracyjnego po dniu 11 lipca 2003 roku skarżący J. K. nie był legitymowany do skutecznego żądania wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie udzielonego przy zastosowaniu przepisów ustawy, obowiązujących od dnia 11 lipca 2003 roku, oraz poprzez niezastosowanie przepisów art. 55-59g ustawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 2, 3 i 5, art. 141 § 4 zd. 1, art. 151, art. 153, art. 170 i art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:
- • nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego w pismach z dnia 16.05.2006r., 1 lutego 2007r., 8 lutego 2007r. i 27 listopada 2007r.,
- • nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze z dnia 16.05. 2006r. oraz w pismach skarżącego z dnia 8 lutego 2007r., 27 listopada 2007r., 14 lutego 2011r. i 25 lutego 2011r.,
- • uznanie, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca prawa nie narusza, a skarga podlega oddaleniu,
- • nieuwzględnienie skarg skarżącego na bezczynność organu nadzoru budowlanego (sygn. akt II SAB/Wr 84/01, II SAB/Wr 14/06 i II SAB/Wr 15/06),
- • nieuwzględnienie wyroków wydanych w sprawach skarżącego (sygn. akt II SAB/Wr 14/06, II SAB/Wr 15/06 i II SA/Wr 152/07),
- • nieuwzględnienie wykładni prawa ustalonej w wyroku kasacyjnym (sygn. akt II OSK 1797/08).
Mając powyższe na uwadze, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że po dniu 11 lipca 2003 roku skarżący był stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornego pawilonu handlowo-usługowego, co wynika z treści decyzji wydanych w dniu [...] września 2003 roku Nr [...] i [...] lutego 2004 roku Nr [...]. Skarżący wskazał, iż po uchyleniu, z uwagi na brak rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne o bezczynność PINB w Oławie, zakończone wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II SAB/Wr 15/06. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 1496/07 oddalił skargę kasacyjną PINB w Oławie od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II SAB/Wr 15/06.
Skarżący wskazał, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było pomimo prowadzenia już postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W tej sprawie wypowiedział się już NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2009 roku, sygn. akt II OSK 1797/08 stwierdzając, że nie wszczyna się i nie prowadzi jednocześnie kilku postępowań administracyjnych w tej samej sprawie.
Wydanie kolejnej decyzji PINB w Oławie z dnia [...] marca 2004 roku Nr [...] w sprawie rozstrzygniętej wcześnie ostateczną decyzją DWINB z dnia [...] lutego 2004 roku Nr [...] prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Oławie z dnia [...] marca 2004 roku Nr [...]. Organ administracji może zatem wydać rozstrzygnięcie w tej samej sprawie dopiero po wzruszeniu decyzji wcześniejszej (teza druga wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 6 lutego 1992 roku, sygn. akt SA/Po 1203/91 - ONSA 1992, nr 3-4, poz. 78).
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest ostatnim etapem procesu inwestycyjnego i musi mieć oparcie w przepisach ustawy, tj. w art. 28 ust. 1, a taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie.
Skarżący pismem procesowym z dnia 15.10.2012r. podtrzymał zarzuty podniesione z skardze kasacyjnej. Ponadto skarżący podniósł, że gwarantem ochrony praw osób trzecich w procesie inwestycyjno-budowlanym jest przymiot strony w postępowaniu o wydaniu pozwolenia na budowę oraz w postępowaniach legalizacyjnych. Tymczasem, jak w skardze kasacyjnej wywiedziono, bez udziału skarżącego J. K. - Kierownik Urzędu Rejonowego w Oławie przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i decyzją z dnia [...] grudnia 1995 roku, Nr [...] znak: [...] wydał inwestorowi W. S. pozwolenie na budowę spornego pawilonu handlowo-usługowego Ww. decyzja na wniosek skarżącego J. K. w dniu 06 listopada 1996 roku uległa kasacji.
Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, zaistniał stan samowoli budowlanej, który jako naruszające normy prawa budowlanego wymusza na organach nadzoru budowlanego konieczność podjęcia przewidzianych prawem czynności zmierzających do jego likwidacji, a nie zaś do udzielenia pozwolenia na użytkowanie - decyzją z dnia [...] marca 2004 roku, Nr [...] udzielającą W. S. pozwolenia na użytkowanie spornego pawilonu handlowo-usługowego o pow. zabudowy 157,52 m kw.
Skarżący podniósł, że istotne jest również to, iż w sprawie budowy spornego pawilonu inwestor W. S. nie dysponował żadną wymaganą prawem ważną decyzją o warunkach zabudowy, a także inwestor nie legitymował się żadnym wymaganym prawem ważnym pozwoleniem na budowę i rozbudowę. Ponadto dodano, iż - jak wynika z informacji z rejestru gruntów z dnia 21 stycznia 2005 roku, działka Nr [...] (powinno być: [...]) i [...], AM-35, obręb L. o pow. 830 m kw., to zurbanizowane tereny niezabudowane o symbolu Bp. Skarżący wskazał, że w sprawie budowy spornego pawilonu handlowo-usługowego zapadły także dwa prawomocne wyroki karne Sądu Rejonowego w Oławie Wydział II Karny z dnia 02.10.2001 roku, sygn. akt IIK 350/01 i z dnia 30.06.2004 roku, sygn. akt IIK 427/03
Niezależnie od powyższego, skarżący podniósł: że przepis art. 59 ust. 7 ustawy jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Wobec powyższego skarżący wniósł, o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 59 ust. 7 pr. bud. jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Dokonując oceny zasadności zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych.
Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, jak w niniejszej sprawie, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).
W niniejszej sprawie, już na tym etapie rozpoznania skargi kasacyjnej można stwierdzić, że podstawy kasacji, niezależnie od sposobu przytoczenia, dotyczą jednego zagadnienia, tj. czy J. K. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia W. S. pozwolenia na użytkowanie części parterowej spornego pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w J. dz. nr ew. [...]. I tak, zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 106 § 2, 3 i 5, art. 141 § 4 zd. 1, art. 151, art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a., zmierzają do wykazania, że w sprawie nie uwzględniono wszystkich istotnych orzeczeń, nie przeprowadzono wnioskowanych dowodów, co w konsekwencji przyczyniło się do niepełnych ustaleń stanu faktycznego, poczynionych przez organ odwoławczy, zaaprobowanych przez Sąd i instancji. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 59 ust. 7 prawa budowlanego w brzmieniu przyjętym w noweli do tej ustawy, która weszła w życie w dniu 11.07.2003 r.
Oba zarzuty nawiązują do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanych w wyroku z dnia 19.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1797/08/. Ponieważ, jak trafnie wskazuje skarżący, wytyczne te obligowały Sąd I instancji ponownie orzekający w niniejszej sprawie, wobec tego rolą orzekającego NSA jest zweryfikowanie, czy zostały one zrealizowane (art. 190 p.p.s.a.).
Należy przypomnieć, że NSA w wyroku z 19.11.2009 r. sygn. akt II OSK 1797/08 zwrócił uwagę na fragmentaryczność akt administracyjnych sprawy, zwłaszcza w zakresie dokumentacji dotyczącej poprzednio prowadzonego postępowania w przedmiocie pozwolenia na częściowe użytkowanie przedmiotowego pawilonu oraz m. in. związanym z tymi brakami, niepełnym uzasadnieniem wyroku, niespełniającym wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA w w/w wyroku stwierdził także, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku z dnia 27.11. 2007 r. sygn. akt II Sa/Wr 385/06 nie wyjaśnił relacji obu postępowań w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części pawilonu, tj. kwestii ewentualnej ich tożsamości. Wytyczne NSA zmierzały do naprawy stwierdzonych mankamentów wyroku Sądu I instancji.
Uwzględniając ustalenia i wytyczne NSA w wyroku z 19.11.2009 r. sygn. akt II OSK 1797/08, orzekający NSA stwierdza, że Sąd I instancji wyjaśnił relacje obu postępowań w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części spornego pawilonu. WSA we Wrocławiu uwzględnił m. in., że decyzją z dnia [...].07.2008 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję PINB w Oławie z dnia [...].04.2008 r. Nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe prowadzone wcześniej postępowanie w sprawie wniosku W. S. z 28.04.2003 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie w/w/ obiektu.
Sąd I instancji nie odniósł się jednak do wszystkich zarzutów skargi, a także nie odniósł się do wniosków dowodowych skarżącego. Nadto, Sąd I instancji nie doprowadził do pełnego uzupełnienia akt sprawy, co w niniejszej sprawie ma szczególne znaczenie (orzekający NSA nie znalazł w aktach m. in. ani pierwszego, ani drugiego wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie części spornego pawilonu).
Brak pełnej dokumentacji sprawy ma przede wszystkim ten skutek, że Sąd I instancji pominął w rozważaniach dotyczących przymiotu strony w odniesieniu do skarżącego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i w postępowaniu nadzwyczajnym w tym przedmiocie fakt, że decyzją Wojewody Wrocławskiego z dnia [...].11.1996r. nr [...] w sprawie [...] stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie z dnia [...].12.1995 nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę spornego pawilonu handlowo –usługowego. Nadto, w związku ze stwierdzeniem nieważności powyższego pozwolenia, PINB w Oławie, decyzją z dnia [...].10.2002 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zaś Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2003 r. uchylił decyzję z [...].10.2002 r. w części nakładającej obowiązki i termin wykonania, i zobowiązał inwestora do dostarczenia określonych dokumentów, ustalając nowy termin.
Powyższe fakty zostały ustalone m. in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14.08.2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 364/07, a ustalenia te zaakceptowane w wyroku NSA z dnia 30.12.2008 r., sygn. akt II OSK 1713/07 oddalającym skargę kasacyjną na w/w wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.08.2007 r. Z powołanych wyżej decyzji wynika jednoznacznie, że w odniesieniu do spornego pawilonu prowadzone było postępowanie naprawcze. Na powyższą okoliczność powołuje się kasator, a wcześniej wskazano na nią w skardze i w odwołaniu od zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji tego aspektu postępowania w ogóle nie uwzględnił, co powoduje, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wykładni i zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji jest w pełni uzasadniony. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, przyjętym na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu po dniu 11.07.2003 r., w myśl którego, J. K., nie będący inwestorem, nie był stroną postępowania wszczętego wnioskiem inwestora z dnia 24 lutego 2004r. i zakończonego decyzją PINB z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego pawilonu.
Uzasadniając powyższe, wskazać należy, że co do zasady stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co wynika z językowego brzmienia art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym nowela (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718). Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przepis powyższy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest natomiast wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1281/05, LEX Nr 317393, wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2010/09, LEX nr 838818).
Uznać również należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania. W takiej sytuacji, nie można bowiem przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17.11. 2011 r., sygn. akt II OSK 1626/10, cbois).
Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie, o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, orzekający NSA stwierdza, że zgodnie z art. 178 ustawy zasadniczej, sędziowie podlegają Konstytucji. Oznacza, że w razie rozpoznawania konkretnej sprawy, szczególnie gdy strona podnosi istnienie niezgodności pomiędzy przepisami ustawy, a Konstytucją, sąd rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy wskazany przepis może budzić wątpliwości w tym zakresie. Wniosek strony nie jest jednak dla sądu wiążący. Z art. 193 Konstytucji RP wynika, że to sąd określa, czy w procesie stosowania prawa uznaje dany przepis za zgodny z Konstytucją, czy też poweźmie co do tego wątpliwości. Tylko w tej drugiej sytuacji sąd powinien wystąpić ze stosownym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
W orzecznictwie podkreśla się, że sąd może uznać za zasadne przedstawienie pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości, przy czym chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, LEX nr 236849). W rozstrzyganej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Orzecznictwo sądowoadministracyjne utorowało drogę takiej interpretacji wskazanego przepisu, która uwzględnia reguły wykładni systemowej i celowościowej. W efekcie, z powołanego przepisu wyinterpretować można normę, w myśl której, osoba, która nie była stroną postępowania zwykłego w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, nie może być pozbawiona możliwości obrony swojego interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym, jeżeli dotyczyć jej mogą skutki pozwolenia na budowę.
Ponownie rozpoznając skargę, WSA we Wrocławiu w pierwszej kolejności skompletuje akta administracyjne, zgodnie z wymogami określonymi w art. 133 § 1 p.p.s.a., co pozwoli na pełne odniesienie się do zarzutów skargi i dokonanie oceny zaskarżonego aktu, przy sporządzeniu uzasadnienia wyroku zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Oceniając zaskarżony akt, Sąd I instancji weźmie pod uwagę poglądy prawne wyrażone w niniejszym wyroku, zwłaszcza dotyczące interpretacji art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.
Skoro orzekający NSA stwierdził, że kluczowy w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 prawa budowlanego jest zasadny, a także zasadne są zarzuty naruszenia przepisów procesowoprawnych, należało orzec na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach, na które złożyły się wpis od skargi kasacyjnej opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie wyroku oraz wynagrodzenie pełnomocnika wraz z opłatą skarbową, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.