Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 199/13 oddalił skargę [...] S.A. w D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza R. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione.
W motywach powyższego wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Burmistrz R. wymierzył [...] S.A. administracyjną karę pieniężną w wysokości 425.651,61 zł za usunięcie 133 sztuk drzew gatunku brzoza brodawkowata bez wymaganego zezwolenia (pkt 1), a także określił sposób oraz termin zapłaty powyższej kwoty (pkt 2). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 206/10 oddalił skargę na tę decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2323/10 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. o wznowienie postępowania, odmówiło uchylenia ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. Także postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia Burmistrza R. z dnia [...] września 2009 r. w związku ze złożonym wnioskiem o wznowienie postępowania.
W dniu 17 lipca 2012 r. Burmistrz R. wystawił tytuł wykonawczy i skierował go do organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego, celem przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Pismem z dnia 4 września 2012 r. [...] S.A. złożyło zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Burmistrz R. na podstawie art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.- zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) w związku z art. 17 pkt 1, art. 107 § 2- 5 w związku z art. 126 k.p.a. uznał za nieuzasadnione zarzuty zobowiązanego, zgodnie z którymi skutecznie zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lipca 2012 r. poprzez złożenie stosownego odwołania, wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak również zaskarżył postanowienia Kolegium z dnia [...] czerwca 2012 r. Wskazując na treść art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ podkreślił, że zarzut braku wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym dotyczyć może wyłącznie sytuacji, kiedy brak wymagalności obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły już po wydaniu tego tytułu.
Bez znaczenia pozostaje zatem fakt wniesienia odwołania czy też skargi do sądu, na które powołuje się zobowiązany. Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że decyzją z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Organ egzekucyjny nie może natomiast wnikać w merytoryczną zasadność, będącego przedmiotem egzekucji obowiązku.
Na skutek zażalenia wniesionego przez [...] S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 17 § 1, art. 33 pkt 2, art. 34 § 5 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazując na znaczenie pojęcia "wymagalności" z art. 33 pkt 2 ustawy, organ odwoławczy zaznaczył, że podstawę do oceny wymagalności obowiązku stanowią przepisy k.p.a. oraz innych ustaw, przewidujących szczególne warunki wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Brak wymagalności obowiązku powodują takie okoliczności, jak odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Złożenie natomiast wniosku o odroczenie terminu lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, jak również wydanie nieostatecznej decyzji w tego rodzaju sprawie, nie powoduje braku wymagalności obowiązku.
Uznając w niniejszej sprawie za niezasadny zarzut braku wymagalności, organ odwoławczy stwierdził, że nie zostało w niej wydane żadne rozstrzygnięcie z którego by wynikało, że nastąpiło wstrzymanie wykonania obowiązku, jak również skutkujące pozbawieniem tego obowiązku wymagalności. Wręcz przeciwnie, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. (utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r.
Skargę na powyższe postanowienie złożyło [...] S.A., zarzucając mu naruszenie art. 33 pkt 2, art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 7 i 8 k.p.a. i wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał na wstępie analizy postępowania egzekucyjnego, wyróżniając w nim trzy stadia: poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, stosowania egzekucji oraz następujące po jej przeprowadzeniu. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozróżnia postępowanie egzekucyjne oraz egzekucję administracyjną. Charakteryzując oba te pojęcia oraz wskazując na moment wszczęcia postępowania egzekucyjnego, Sąd stwierdził, że w sytuacji gdy organ egzekucyjny stwierdzi, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 ww. ustawy, nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Organ bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Jeżeli zatem wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, po uprzednim zbadaniu dopuszczalności egzekucji. Po otrzymaniu odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów, wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Są one środkiem zaskarżenia, które służą w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co w praktyce oznacza, że nie można się nimi posłużyć w następnych stadiach tego postępowania. Wnosi się je w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego.
Wskazując z kolei na normę art. 34 § 1 ww. ustawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis ten przewiduje dwa zaskarżalne rozstrzygnięcia (postanowienia), zmierzające do załatwienia sprawy zgłoszonych zarzutów, tj. postanowienie w sprawie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 ustawy (§ 4) oraz postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów (§ 1). Postanowienie organu egzekucyjnego musi być poprzedzone ostatecznym postanowieniem wierzyciela. Zestawienie przepisów art. 29 § 1, art. 33 § 1 i § 2 i art. 34 § 1 ustawy prowadzi do wniosku, że możliwe jest oparcie zarzutu na twierdzeniu, że obowiązek nie istnieje lub nie jest wymagalny, jednakże zarzut ten będzie skuteczny, gdy fakt ten zostanie przyznany przez wierzyciela w trybie art. 34 § 1 ustawy. Jego postanowienie w tej materii wiąże organ egzekucyjny, rozpatrujący zgłoszone zarzuty. W sytuacji więc, gdy w toku postępowania egzekucyjnego zostanie zgłoszony zarzut oparty na art. 33 § 1 lub § 2, to organ nie jest uprawniony do samodzielnego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Ma natomiast obowiązek wystąpienia do wierzyciela o wyrażenie stanowiska co do kwestii istnienia lub wymagalności zobowiązania. Dopiero po uzyskaniu od takiego stanowiska w formie ostatecznego postanowienia, organ wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Ustawodawca nałożył na wierzyciela obowiązek badania zasadności i wymagalności zobowiązania objętego tytułem wykonawczym w przypadku wniesienia przez zobowiązanego zarzutu, ponieważ to wierzyciel ma w tym zakresie niezbędną wiedzę i temu służy instytucja uzyskania stanowiska wierzyciela.
Natomiast wierzyciel, zajmując stanowisko w sprawie zarzutu, powinien działać zgodnie z przepisami prawa. Nie istnieje norma prawna, która pozwalałaby wierzycielowi na odmowę badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Jak wskazał następnie Sąd, zarzuty, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 9, art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji związane są z etapem wszczęcia postępowania egzekucyjnego i doręczenia tytułu wykonawczego, co wynika z art. 33, precyzującego okoliczności mogące być podstawą wniesionych zarzutów a także z określenia momentu, w którym zobowiązany zostaje pouczony o prawie złożenia zarzutów, co ma miejsce w dacie doręczenia tytułu wykonawczego. Zarzuty oparte na powyższych podstawach, zgłaszane na późniejszych etapach postępowania nie mogą więc zostać merytorycznie rozpoznane a zobowiązanemu, który kwestionuje czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, przysługują uprawnienia z art. 54 ustawy. Również tytuł wykonawczy powinien zawierać między innymi wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku.
Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawą wystawienia przez Burmistrza R. tytułu wykonawczego była ostateczna decyzja z dnia [...] września 2009 r., którą wymierzono skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 425 651,61 zł. Ww. decyzja z dnia [...] września 2009 r. pozostaje w obrocie prawnym, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 206/10 oddalił od niej skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2323/10 oddalił od niego skargę kasacyjną. Decyzja ta nie została również wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku wznowienia postępowania (decyzją [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] września 2009 r.). W sprawie nie zostało również wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] września 2009 r.
Tym samym, Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że brak jest podstaw do przyjęcia zarzut braku wymagalności obowiązku, bowiem nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie, z którego by wynikało, że nastąpiło wstrzymanie wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzjami, jak również rozstrzygnięcie skutkujące pozbawieniem tego obowiązku wymagalności.
Sąd zakwestionował również pogląd wyrażony na tle art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, że dla przyjęcia braku wymagalności obowiązku egzekwowanego w postępowaniu egzekucyjnym wystarczające jest złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym decyzji będącej podstawą tytułu wykonawczego, czy też wniesienie odwołania lub skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w postępowaniu wznowieniowym o odmowie uchylenia kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji. Nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.
Sąd nie stwierdził także, aby organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz arbitralne ustalenie oraz uznanie, że zarzuty wnioskodawcy są nieuzasadnione art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad orzekania na zasadach uznania administracyjnego i wydanie postanowienia sprzecznego ze słusznym interesem strony.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] S.A. w N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przewidującego uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną sądową kontrolę działalności administracji publicznej wyrażające się w naruszeniu przepisów postępowania przez nieuwzględnienie skargi, gdy w rzeczywistości postępowanie było dotknięte wadami,
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a.,
- 3. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, 84 § 1 k.p.a.
- 4. art. 135 p.p.s.a poprzez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków mając na uwadze cały materiał dowodowy zgromadzony we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga kasacyjna,
- 5. art. 3 § 1, 141 § 4 i 134 § 1 p.p.s.a, a to poprzez pobieżną analizę i lakoniczne nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu kasacji skarżąca Spółka stwierdziła, że głównym zarzutem niniejszej skargi jest brak dogłębnej i rzeczowej analizy. Sąd, pomimo zgłoszonych zarzutów w skardze, nie ustosunkował się do nich w pełni, a tym samym nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności ważnych dla niniejszej sprawy. Na poszczególnych etapach toczącego się postępowania Sąd wręcz przemilczał lub pominął te istotne dla rozstrzygnięcia fakty. W szczególności budzi wątpliwość prawidłowość rozstrzygnięcia, w sytuacji kiedy Sąd oparł się wyłącznie na stanowisku wierzyciela (Burmistrza R.), kiedy wypowiedź wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, wyrażona w formie postanowienia, stanowi jedynie element materiału dowodowego w sprawie wniesionych zarzutów. Postanowienie wierzyciela nie rozstrzyga o istocie sprawy, choć niewątpliwie jest postanowieniem dotyczącym istoty sprawy administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Jak podkreślono to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, głównym jej zarzutem był brak dogłębnej i rzeczowej analizy przez Sąd Wojewódzki, który zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, nie ustosunkował się w pełni do zarzutów skargi zwykłej, a tym samym nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności ważnych dla niniejszej sprawy, powinien zaś mieć na uwadze cały materiał dowodowy zgromadzony postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy.
Stawiając tak sformułowane zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie pozostaje przed wszystkim w błędzie, iż granice rozpoznawanej przez Sąd Wojewódzki sprawy obejmują materiał dowodowy zgromadzony we wszystkich postępowaniach, na które strona ta się powołuje. Granice tej sprawy zakreśla zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione.
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zatem wyłącznie ocena, czy postępowanie prowadzące do wydania wskazanego wyżej postanowienia, a także ten akt administracyjny, nie są dotknięte wadami procesowymi lub materialnymi, a nie ponowne rozpoznawanie sprawy, która była podstawą do wystawienia tytułu egzekucyjnego. Sąd Wojewódzki był zatem zobowiązany tylko w tym zakresie zbadać sprawę i odnieść się tylko do tych zarzutów, które tak określonego przedmiotu sprawy dotyczyły. Nie mógł zatem okazać się skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1, 141 § 4 i 134 § 1 p.p.s.a. przez pobieżną analizę i lakoniczne odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze.
Nie jest też prawdziwa teza postawiona przez stronę skarżącą kasacyjnie, iż dla stwierdzenia braku wymagalności obowiązku egzekwowanego w postępowaniu egzekucyjnym wystarczające jest złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym decyzji będącej podstawą tytułu wykonawczego, czy też wniesienie odwołania lub skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w postępowaniu wznowieniowym o odmowie uchylenia kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji.
Przede wszystkim, przypomnieć należy, że postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, która to decyzja do czasu zakończenia tego postępowania, w efekcie którego może zostać uchylona, nie traci atrybutu ostateczności, a nawet w razie jej uchylenia okoliczność ta nie wywołuje skutków ex tunc (jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji). Zasadnie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, iż brak jest podstaw do przyjęcia twierdzenia o niewymagalności obowiązku, bowiem nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie, z którego by wynikało, że nastąpiło wstrzymanie wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzjami, jak również rozstrzygnięcie skutkujące pozbawieniem tego obowiązku wymagalności. Podobnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I FSK 675/09, LEX nr 658093 stwierdzając, iż samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, z której wynika obowiązek, nie stanowi podstawy do wstrzymania czy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a tym samym brak jest podstaw do zaniechania prowadzenia tego postępowania.
Nie mają też usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w powiązaniu z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., a także art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 84 § 1 k.p.a. Stawiając te zarzuty podniesiono, że organ egzekucyjny oparł się wyłącznie na stanowisku wierzyciela, które stanowi jedynie element materiału dowodowego w sprawie wniesionych zarzutów, a nie przeprowadził innych dowodów. Nie wykazano jednak, jakie to inne dowody organ miałby w postępowaniu egzekucyjnym przeprowadzić, ani jak takie ewentualne uchybienie mogłoby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji oddalenie omówionych wyżej zarzutów powoduje, iż nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który był podstawą oddalenia skargi przez Sąd Wojewódzki.
Zaznaczyć też należy, że rozpatrując niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny nie badał postępowania, które doprowadziło do wystawienia tytułu wykonawczego będącego podstawą egzekucji, gdyż w tym względzie sprawa badana już była przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2323/10 oddalił skargę kasacyjną Spółki.
Naczelny Sąd Administracyjny nie ma również wiedzy na temat tego, czy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 orzekającego o niezgodności z Konstytucją RP art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) strona skarżąca kasacyjnie podejmowała lub podejmie odrębne działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji będącej podstawą tytułu egzekucyjnego.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.