Uzasadnienie
II OSK 1868/ 11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G. P. i R. P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał G. i R. P. wykonanie w terminie do dnia 31 maja 2003 r. czynności polegających na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji gospodarczej budynku murowanego, znajdującego się na posesji położonej w W. przy ul. [...], który jest samowolnie wykorzystywany jako budynek mieszkalny. W decyzji wskazano, że o wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie zawiadomić tamtejszy Inspektorat. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r., zaś skarga na ten akt została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1125/03.
Po rozpatrzeniu wniosku G. i R. P., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach na podstawie art. 162 § 1- 3 i art. 104 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. i odmówił jej uchylenia. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że inwestorzy do chwili obecnej nie powiadomili go o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Realizacja nałożonego obowiązku była kontrolowana przez organ w dniach: 27 sierpnia 2004 r., 18 grudnia 2007 r. oraz w dniu 8 września 2008 r. i nie stwierdzono wówczas wykonania tegoż obowiązku. Organ podjął również próbę dokonania sprawdzenia jego wykonania w dniu 6 listopada 2007 r., lecz R. P. nie wpuścił przedstawicieli organu na działkę, zaś 11 lutego 2008 r. działka była niedostępna. Zdaniem organu, decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. nie stała się bezprzedmiotowa, bowiem istnieje stan faktyczny, stanowiący podstawę jej wydania. Przeprowadzone kontrole nie wykazały wykonania nałożonego obowiązku ani podjęcia działań zmierzających do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.
W odwołaniu od powyższej decyzji G. i R. P. zarzucili organowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 162 § 1 i 2 K.p.a. i nieuwzględnienie oczywistej zmiany stanu faktycznego, po wydaniu decyzji nakazującej im przywrócenie sposobu użytkowania budynku. Skarżący wskazali, iż na skutek upływu czasu nastąpiła zasadnicza zmiana ich sytuacji rodzinnej w zakresie potrzeb mieszkaniowych i dlatego ponownie w 2007 r. budynek gospodarczy przystosowany został do celów mieszkaniowych i zasiedlony przez ich córkę. Nie zgodzili się też z twierdzeniem, że nie wykonali decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając brak podstaw do jej zmiany.
Skargę na powyższą decyzję złożyli G. i R. P., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji. Jak podkreślili skarżący, doszło do oczywistej zmiany stanu faktycznego, zaś o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. zawiadomili organ w formie, którą uznali za wystarczającą i tylko na skutek nieporozumienia nie doszło do bezzwłocznego urzędowego sprawdzenia wykonania czynności.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Wskazując na podstawę rozstrzygnięcia t.j. art. 162 § 1 K.p.a. oraz obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r., Sąd podzielił ustalenia organów obu instancji, że skarżący go nie wykonali, co jednoznacznie potwierdziły wyniki kontroli przeprowadzonych w przedmiotowym obiekcie w dniach 27 sierpnia 2004 r., 18 grudnia 2007 r. oraz 8 września 2008 r. Fakt niedokonania przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania, tj. funkcji gospodarczej budynku, dodatkowo potwierdziła dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu kontroli z dnia 8 września 2008 r. Skarżący, wbrew ich twierdzeniom, nie powiadomili organu o wykonaniu nałożonego na nich obowiązku.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do badanej decyzji nie ziścił się wymóg bezprzedmiotowości, gdyż nadal istnieją wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, które stały się podstawą jej wydania. Dlatego też prawidłowo organy uznały, że nie można wydać orzeczenia, jakiego domagali się skarżący na podstawie art. 162 §1 pkt 1 K.p.a. Nie ulega również wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. nie została wydana pod warunkiem, za który nie może zostać uznany obowiązek powiadomienia organu o wykonania obowiązku.
W ocenie Sądu nie miał również w sprawie zastosowania przepis art. 162 § 2 K.p.a. odnoszący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji do zastrzeżenia dopełnienia przez stronę pewnych czynności. Zastrzeżenie takie odnosi się do konstrukcji zlecenia, które jest związane z decyzją, ale nie w sposób wpływający wprost na jej moc obowiązująca. Decyzja wydana w niniejszej sprawie nie miała charakteru decyzji wydanej na korzyść inwestorów, ale nakładała na nich obowiązek wynikający z przepisów prawa budowlanego. Dlatego nie dopełnienie przez stronę określonych w niej czynności, nie mogło spowodować stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, stwierdzając brak w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. i R. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 162 § 1 K.p.a. polegającą na niezasadnym uznaniu, że nie zachodzą w sprawie przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Starachowicach z dnia [...] stycznia 2003 r.
Wskazując na powyższy zarzut kasacji, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu kasacji stwierdzono, że decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. została wykonana, chociaż bez "urzędowego potwierdzenia". Skarżący podali też, iż po zawiadomieniu Burmistrza W. ponownie w 2007 r. przystosowali budynek do celów mieszkalnych, zmuszeni do tego sytuacją mieszkaniową córki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniesioną skargę kasacyjną, za niezasługujący na uwzględnienie należało uznać przedstawiony w niej zarzut naruszenia art. 162 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku, dokonując szerokiej analizy ww. przepisu, prawidłowo wykazał, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł on znaleźć zastosowania, co z kolei uprawniało go do uznania, iż kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracyjnych odpowiadały prawu. W odniesieniu do każdego z punktów tego przepisu Sąd wykazywał, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. nie stała się ani bezprzedmiotowa, ani też nie istnieje przepis prawa, który nakazywałby stwierdzenie jej wygaśnięcia (art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.), jak również to, iż z uwagi na brak zamieszczenia w tym akcie warunku brak było podstaw do zastosowania pkt 2 tego przepisu.
Nawiązując jednocześnie do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu rozpoznawanej kasacji, podkreślić należy, iż kluczowe dla jej oceny pozostawało ustalenie, iż skarżący, jak wykazały przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego kontrole, nie wykonali ciążącego na nich obowiązku, wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. Świadczy o tym zarówno brak powiadomienia organu o jego wypełnieniu, do czego skarżący zostali zobowiązani i poinformowani w treści ww. aktu, jak i znajduje to potwierdzenie w materialne dowodowym zebranym w toku postępowania administracyjnego. Prawidłowo przy tym uznały tak Sąd pierwszej instancji, jak i organy administracyjne, iż powiadomienie innego organu niż właściwy organ nadzoru budowlanego, niejako "przy okazji" innego postępowania, nie świadczy o skutecznym zrealizowaniu obowiązku zamieszczonego w decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. Również wskazywanie w uzasadnieniu kasacji na prywatny interes strony, czy nawet społeczny interes uznać należało z punktu widzenia normy art. 162 § 1 K.p.a. za bez znaczenia, bowiem żadna z tych przesłanek nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej.
Z powyższych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając wystąpienia przesłanek z art. 183 § 2 P.p.s.a., na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił wniesioną skargę kasacyjną.