Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1876/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1396/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi S. W. stwierdził nieważność decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2014 r., nr [...]w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, natomiast skargę Gminy Niebylec oddalił.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. W. oraz Gminę Niebylec była decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwany także: PWINB w Rzeszowie) z dnia [...] września 2014 r., nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie (znany także: PINB w Strzyżowie) z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] nakazującą S. W., jako właścicielowi działek nr [...],[...],[...],[...],[...] położonych w J., na których zlokalizowane jest składowisko odpadów komunalnych, usunięcie w terminie do 30 grudnia 2014 r. nieodpowiedniego stanu technicznego ww. składowiska odpadów poprzez wykonanie robót budowlanych i jednocześnie przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267, dalej jako K.p.a.).

Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że na skutek zgłoszenia, PINB w Strzyżowie przeprowadził w dniu [...] lipca 2013 r. kontrolę stanu technicznego składowiska odpadów komunalnych, zlokalizowanego w J. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], własności Gminy Niebylec. Ustalono, że składowisko zostało wybudowane przez Gminę Niebylec, na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...], a następnie na mocy decyzji PINB w Strzyżowie z dnia [...] września 2006 r. ([...]) udzielono pozwolenia na użytkowanie ww. składowiska. W trakcie kontroli stwierdzono, że na składowisku odpadów profilowane skarpy i obwałowania od strony północno-wschodniej i północno-zachodniej uległy deformacji oraz miejscowemu osunięciu. Część północna terenu od strony wagi do miejsca zsypu odpadów (śmieci) uległa obsunięciu w kierunku północnym w wyniku czego powstało zapadlisko.

Obwałowanie niszy składowiska odpadów od miejsca zsypu śmieci w kierunku południowo-wschodnim uległo obsunięciu w kierunku północno-wschodnim. Dolna część wału posiada miejscowe ubytki ziemi ze względu na wypłukanie gruntu, z którego wał jest uformowany. Stwierdzono miejscowy brak części geomembrany i geowłókniny. Uszkodzeniu uległ również zlokalizowany na terenie składowiska budynek socjalny. Na ścianach zewnętrznych widoczne pęknięcia i zarysowania, przebiegające w różnych kierunkach, najbardziej widoczne na ścianie północno-wschodniej.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]) PINB w Strzyżowie nałożył na Gminę Niebylec obowiązek dostarczenia w terminie do 31 sierpnia 2013 r. ekspertyzy stanu technicznego ww. składowiska wraz z określeniem zakresu niezbędnych robót, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia składowiska do odpowiedniego stanu technicznego, zgodnego z przepisami.

Po przedłożeniu przez Gminę Niebylec żądanej ekspertyzy, organ wyznaczył na dzień [...] stycznia 2014 r. rozprawę administracyjną. W dalszej kolejności S. W. poinformował, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]) nabył od Gminy Niebylec przedmiotowe składowisko odpadów. Nowy właściciel w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2014 r. rozprawy administracyjnej oświadczył, że jest zainteresowany naprawą terenu i doprowadzeniem składowiska do pełnej zdatności użytkowej. S. W. przedstawił kserokopię opinii geotechnicznej z grudnia 2007 r. dotyczącą ustalenia przyczyn powstania awarii budowlanej na nowo wybudowanym składowisku odpadów komunalnych w J., sporządzoną przez biegłego Sądu Okręgowego w Krośnie z zakresu hydrologii i geologii inżynierskiej mgr inż. W. M. Następnie w dniu [...] lutego 2014 r. S. W. przedłożył ekspertyzę techniczną dotyczącą awarii na terenie składowiska odpadów w J. pod kątem możliwości jego eksploatacji (użytkowania), opracowaną przez mgr inż.

A. P. (rzeczoznawca budowlany), a w dniu [...] kwietnia 2014 r. opinię geotechniczną, opracowaną w marcu 2014 r., sporządzoną przez uprawnionego geologa mgr inż. R. P. dotyczącą awarii obwałowania niecki składowania odpadów na terenie składowiska odpadów komunalnych w J. W dniu [...] czerwca 2014 r. S. W. przedłożył opracowanie pt. "projekt renowacji i odtworzenia wału składowiska dla przywrócenia pełnej użyteczności składowiska odpadów w J. – Gmina Niebylec" sporządzone przez mgr inż. A. P. PINB w Strzyżowie uznał, że stwierdzenia zawarte w ww. opracowaniach (opiniach, ekspertyzie i projekcie) obligują organ nadzoru budowlanego do podjęcia niezbędnych działań przeciwdziałających stwierdzonym zagrożeniom i z tej przyczyny, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej "P.b."), wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję nr [...], którą nakazał S. W., jako właścicielowi działek nr [...],[...],[...],[...],[...] położonych w J., na których zlokalizowane jest składowisko odpadów komunalnych, usunięcie w terminie do 30 grudnia 2014 r. nieodpowiedniego stanu technicznego ww. składowiska odpadów poprzez wykonanie robót budowlanych szczegółowo wskazanych tą decyzją i w sposób opisany i graficznie zobrazowany w ekspertyzie technicznej dotyczącej awarii na terenie składowiska odpadów w J. pod kątem możliwości jego eksploatacji (użytkowania) i w projekcie renowacji i odtworzenia wału składowiska dla przywrócenia pełnej użyteczności składowiska odpadów w J. sporządzonych przez A. P. - rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej oraz w opinii geotechnicznej sporządzonej przez uprawnionego geologa R. P. W odwołaniu Gmina Niebylec wniosła o zmianę powyższej decyzji poprzez nakazanie rozbiórki obiektu składowiska odpadów i uporządkowanie terenu wraz z określeniem terminu przystąpienia do tych robót i ich zakończenia, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy niemożliwe jest całkowite usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego umożliwiającego użytkowanie bez realnego zagrożenia katastrofą budowlaną i ekologiczną. Odwołująca się Gmina zarzuciła brak zastosowania przez organ art. 67 ust. 1 P.b. poprzez nakazanie rozbiórki obiektu oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r., Nr 198, poz. 2043 – zwanego dalej "rozporządzeniem z 30 sierpnia 2014 r."), mimo wypełnienia przesłanek tego przepisu. W dalszej części zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 K.p.a., art. 11, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasad, o których mowa w tych przepisach w szczególności brak odniesienia się do ekspertyzy sporządzonej przez geologa mgr E. N. i opinii dr W. R. (sporządzonych na zlecenie Gminy), z których wynika, że podjęcie eksploatacji składowiska doprowadzi do katastrofy budowlanej i ekologicznej. Podkreślono, że wbrew stanowisku S. W. nie jest możliwe przywrócenie pełnej użyteczności składowiska.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...]Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji PWINB wskazał na brak dokonania przez organ I instancji prawidłowych i niezbędnych ustaleń w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. W jego ocenie decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, bez uprzedniego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, pozwalających na prawidłową subsumpcję.

Organ odwoławczy zauważył, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym – organ nadzoru budowlanego powinien wydać, w zależności od sytuacji, decyzję na podstawie art. 66, art. 67 lub art. 68 P.b. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ I instancji zastosował art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Zauważono, że przepis ten znajduje się w rozdziale zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych" i służy usunięciu nieprawidłowości powstałych bądź wynikłych w trakcie użytkowania obiektu. Precyzuje także ustawowy obowiązek właściciela lub zarządcy, wynikający z art. 61 P.b., co do zasad prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu i określa sytuacje obligujące organ nadzoru budowlanego do podjęcia interwencji. Jak zauważył PWINB w Rzeszowie organ prowadzący postępowanie wyjaśniające zobowiązany jest przeprowadzić je tak, by ustalony stan nie budził wątpliwości, znajdując przy tym odniesienie do konkretnie wskazanych norm techniczno-budowlanych.

Przepis art. 66 ust. 1 P.b. umożliwia sprawne i szybkie usunięcie zagrożenia, doprowadzenie do odpowiedniego stanu. Nie pozwala natomiast na wykonywanie prac, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę.

PWINB w Rzeszowie stwierdził, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie zawiera żadnych ustaleń pozwalających uznać, że okoliczności stanu faktycznego zostały udowodnione. Nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, a ustalenia zawarte w decyzji oparto wyłącznie na dokumentach przedłożonych przez S. W.. Również znajdujący się w aktach protokół z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2014 r. nie zawiera opisu stanu faktycznego istniejącego w dniu kontroli. Brak jest ustaleń organu w zakresie stanu technicznego obiektu. Zawarte w tym protokole ustalenia stanowią powtórzenie tych zawartych w protokole z kontroli przeprowadzonej dnia [...] lipca 2013 r.

Wyjaśniono również, że PINB w Strzyżowie winien rozważyć jaki zakres czynności oraz robót wskazany w ekspertyzie i wynikający z ustaleń własnych, powinien być określony w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 P.b., a który to przepis ma zastosowanie wyłącznie w przypadkach, gdy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, brak kontroli, bierność właściciela lub zarządcy.

PWINB w Rzeszowie stwierdził także, że wskazany w decyzji zakres robót jest nieprecyzyjny i niejasny, nie pozwala stwierdzić czy roboty (po ich zakończeniu) zostały wykonane prawidłowo. Ponadto zakres prac objętych decyzją m. in.: wykonanie przebudowy rowów przydrożnych, wykonanie drenów przekracza, zakres robót wskazanych art. 66 ust. 1 P.b. Zdaniem organu odwoławczego w trybie tego przepisu nie można wydawać nakazu wykonania robót budowlanych łączących się z obowiązkiem sporządzenia projektu technicznego oraz obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Stwierdzono również, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym opracowania techniczne, tj. ekspertyza techniczna, opinie geotechniczne i projekt renowacji nie pozwalają organowi na dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, jak też jej zreformowanie. Wnioski i zalecenia zawarte w kwestionowanej decyzji są zbyt ogólnikowe i wskazują na konieczność opracowania projektu budowlanego. Uznano, że w rozpatrywanej sprawie niezbędnym jest dokonanie oględzin z udziałem ekspertów (którzy opracowali opinie i ekspertyzy) celem uszczegółowienia robót budowlanych w celu usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że powołanie się przez organ w sentencji decyzji na dokumenty (opinie, ekspertyzy itp.) wymagało, by dokumenty te stanowiły integralną część decyzji. Tymczasem opracowania te nie zostały dołączone.

PWINB w Rzeszowie uznał, że przeprowadzone postępowanie w sposób istotny narusza przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. a organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skargę na opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył S. W. oraz Gmina Niebylec.

S. W. – reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. P. K. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 127 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; art. 61 w zw. z art. 66 P.b. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że interes prawny do występowania w postępowaniu nakazującym usunięcie nieprawidłowości w obiekcie budowlanym posiada także inny podmiot aniżeli właściciel, współwłaściciel, zarządca nieruchomości. Powyższe spowodowało, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w ocenie skarżącego organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 109 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz doręczenie decyzji podmiotom niebędącym stroną w postępowaniu.

Skarżący wskazał, że w grudniu 2013 r. nabył składowisko odpadów od Gminy Niebylec, oraz że przedłożył organowi stosowne ekspertyzy techniczne wskazujące wprost i bezspornie, że obiekt nadaje się do naprawy i użytkowania, zgodnie z jego przeznaczeniem. Nakaz naprawy obiektu, objęty decyzją organu I instancji został wydany na podstawie tych ekspertyz i po przeprowadzeniu oględzin obiektu. Skarżący wyjaśnił, że zakaz użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego (o jakim mowa w art. 66 ust. 3 P.b.) został nałożony na Gminę, na podstawie decyzji PINB w Strzyżowie z dnia 8 lutego 2007 r., którą nakazano usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego niecki do składowania odpadów istniejącej na terenie składowiska. Gmina Niebylec zobowiązana była do wykonania wymienionych tą decyzją, enumeratywnie napraw do 30 maja 2007 r. Z nałożonych obowiązków Gmina się nie wywiązała.

W ocenie skarżącego bierność poprzedniego właściciela składowiska odpadów miała wpływ na pogarszanie się stanu technicznego obiektu i w efekcie konieczność wykonania znacznie większego zakresu robót przywracających możliwość jego użytkowania.

W dalszej części skargi skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywiódł, że decyzja o jakiej mowa w art. 66 ust. 1 P.b. winna zostać skierowana wyłącznie do właściciela (współwłaściciela) zarządcy obiektu. Tymczasem doręczona została także innym podmiotom, w tym Gminie Niebylec. S. W. podkreślił, że Gmina jako były właściciel nie posiada interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu a jedynie interes faktyczny, który to nie legitymuje jej do występowania w sprawie, w tym do złożenia odwołania.

Gmina Niebylec, w złożonej skardze wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i zobowiązanie organu odwoławczego do wydania orzeczenia co do istoty sprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono brak zastosowania art. 67 ust. 1 P.b. poprzez nakazanie rozbiórki obiektu i uporządkowanie terenu wraz z określeniem terminu wykonania tych robót. Brak zastosowania § 6 rozporządzenia z 30 sierpnia 2004 r. mimo zaistnienia przesłanek o jakich mowa w tym przepisie. Gmina zarzuciła nadto naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy materiał dowodowy był kompletny i dawał podstawy do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy; naruszenie art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia i oceny całości zebranego materiału dowodowego i uznanie, że brak jest podstaw do dokonania ustaleń faktycznych na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w sytuacji gdy istniały rzetelne, kompletne, szczegółowe opinie i ekspertyzy, poparte oględzinami w terenie a przedstawione przez Gminę na zlecenie organu I instancji.

W ocenie skarżącej Gminy pozwalały one na ustalenia stanu faktycznego i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem zawartym w odwołaniu. Końcowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, w szczególności brak uwzględnienia ekspertyzy mgr inż. W. H., opinii geologa mgr E. N. oraz opinii dr W. R., z których wynika, że podjęcie eksploatacji składowiska doprowadzi do katastrofy budowlanej i ekologicznej. Nadto sposób prowadzenia postępowania naruszał zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów, wyrażoną w art. 8 K.p.a.

W rozwinięciu powyższych zarzutów Gmina Niebylec podkreśliła, że z przedstawionych przez nią opracowań jednoznacznie wynika, że składowisko odpadów nie może być użytkowane i należy je trwale wyłączyć z użytkowania. Ewentualne prace zabezpieczające istniejącego osuwiska, nie zapewniłyby stabilizacji podłoża podczas eksploatacji składowiska, wręcz przeciwnie podjęcie eksploatacji doprowadziłoby do katastrofy budowlanej i ekologicznej.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu S. W. o braku interesu prawnego Gminy Niebylec do występowania w sprawie wyjaśnił, że decyzją organu I instancji został nałożony obowiązek m. in. przebudowy przydrożnych rowów oraz naprawy przepustów, które jak wynika z akt sprawy zlokalizowane są na terenie stanowiącym własność Gminy Niebylec. Nadto stwierdził, że nie przedmiot postępowania lecz treść nałożonych obowiązków ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1396/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi S. W. stwierdził nieważność decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2014 r., nr [...]w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych natomiast skargę Gminy Niebylec oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest, iż w dniu [...] grudnia 2013 r. S. W., w drodze przetargu nabył od Gminy Niebylec działki nr [...],[...],[...],[...],[...], położoną w J., na których zlokalizowane jest składowisko odpadów komunalnych. Jest on adresatem wydanej w pierwszej instancji decyzji, tj. z dnia [...] kwietnia 2014 r. i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zobowiązanym do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego składowiska odpadów. Decyzja ta zakwestionowana została w odwołaniu Gminy Niebylec i w wyniku jego rozpoznania organ odwoławczy orzekł stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. W myśl art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., powołanego w podstawie prawnej decyzji z dnia 7 kwietnia 2014 r., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Wystąpienie zatem przesłanki wymienionej w tym przepisie upoważnia organ nadzoru budowlanego do ingerencji, tj. wydania stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości.

Sąd stwierdził, że podziela pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 P.b. jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca (zob. wyrok NSA z dnia 1.03.2012 r., II OSK 2441/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.12.2011 r., VII SA/Wa 17717/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26.02.2013 r., II SA/Bk 826/12). Trafnie zatem podniesiono w skardze wniesionej przez S. W., iż w postępowaniu w trybie art. 66 P.b. – o odpowiedni stan techniczny składowiska odpadów komunalnych, zlokalizowanego na wspomnianych wyżej działkach w J. – Gmina Niebylec nie ma interesu prawnego.

Tym samym nie przysługuje jej status strony w tymże postępowaniu. Należy podkreślić, co zarazem nie jest kwestionowane, że wyłącznym właścicielem działek, na których zlokalizowane jest przedmiotowe składowisko odpadów komunalnych – w dacie orzekania przez organy obu instancji – jest wyłącznie skarżący S. W..

Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego decydującego o statusie strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r., II OSK 1921/06, jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W świetle powyższego oraz treści art. 66 w związku z art. 61 P.b. (określających krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego) nie może budzić wątpliwości, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 P.b. jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca.

Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot – stronę, co wynika z art. 127 § 1 K.p.a. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie pochodzące od nieuprawnionego podmiotu. Odwołanie od wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniosła bowiem Gmina Niebylec, której nie przysługiwał status strony nie przysługiwało w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 P.b. Oznacza to w konsekwencji, że zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadliwością, tj. rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W orzecznictwie prezentowany jest konsekwentnie pogląd, iż do rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyrażonym i niebudzącym wątpliwości przepisem (zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 21.04.2008 r., I OPS 2/08). Cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (zob. wyrok NSA z dnia 27.10.1998 r., II SA 1202/98 i z dnia 11.08.200 r., III SA 1935/99).

Treść art. 127 § 1 K.p.a. nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych (stan obowiązującego prawa jest jasny i wyraźny), stąd też naruszenie prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji bez wątpienia sklasyfikować należy jako rażące. W rezultacie daje to podstawę do usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego.

Nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, że "nie przedmiot postępowania, lecz treść nałożonych obowiązków ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania". Zdaniem Sądu, nałożenie konkretnych obowiązków pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem postępowania i stosowaną w nim normą prawa materialnego, nie może być więc mowy o zróżnicowanym kręgu stron postępowania. Nadto zauważyć należy, iż decyzją pierwszoinstancyjną nałożone zostały obowiązki włącznie na skarżącego S. W., jako właściciela nieruchomości, czyli na podmiot, któremu przysługuje uprawnienie strony.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji.

Odnośnie do skargi wniesionej przez Gminę Niebylec Sąd stwierdził, że została ona oddalona albowiem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 P.b. nie przysługiwał jej status strony. Postępowanie to nie dotyczy jej interesu prawnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamierzeniem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan w którym obywatel jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83).

Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jej sfery prawnej. Twierdzenie jej pełnomocnika, że obowiązek przebudowy rowów i naprawy przepustów zawarty w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. będzie obciążał skarżącą Gminę, pozostaje w sprzeczności z treścią ww. decyzji. Z mocy tej decyzji zobowiązanym jest jedynie S. W..

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniosła Gmina Niebylec podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 28 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące pozbawieniem Gminy przymiotu strony postępowania z uwagi na brak interesu prawnego,
2. 2) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji z uwagi na rozpatrzenie odwołania pochodzącego od podmiotu nieuprawnionego, to jest Gminy, podczas gdy w istocie przysługiwał jej przymiot strony,
3. 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zakresie dotyczącym kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na tym, że WSA, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza jej granice i nie rozpoznał wszystkich zarzutów i wniosków skarżącego, wskutek czego dokonał kontroli zaskarżonej decyzji jedynie pod kątem prowadzonej przez organ oceny zasadności przyznania skarżącej Gminie przymiotu strony i wobec braku odniesienia się do zarzutu skarżącej Gminy oraz dogłębnej analizy legalności decyzji organu II instancji bezzasadnie stwierdzając jej nieważność,
4. 4) art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że organ nie rozpatrzył i nie ocenił całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uznał, że nie ma podstaw do dokonania ustaleń faktycznych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w sytuacji gdy w rzeczywistości istniały rzetelne, kompletne i szczegółowe opinie oraz ekspertyzy poparte oględzinami w terenie, przedstawione przez Gminę, opracowane na polecenie organu I instancji, które niewątpliwie pozwalały na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji umożliwiały wydanie decyzji zmieniającej zgodnie z wnioskiem zawartym w odwołaniu,
5. 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo niewłaściwego uzasadnienia decyzji, a w szczególności nieuwzględnienie w jej treści istnienia ekspertyzy oraz dwóch opinii, z których wynika, że podjęcie eksploatacji składowiska doprowadzi do katastrofy budowlanej i ekologicznej,
6. 6) niewłaściwego zastosowania art. 66 zamiast art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) i nienakazanie rozbiórki składowiska odpadów będącego przedmiotem postępowania i uporządkowania terenu oraz określenie terminu przystąpienia do tych robót i ich zakończenia, mimo że istniały wszelkie przesłanki mające w materiale dowodowym do zastosowania tego przepisu,
7. 7) niewłaściwego zastosowania § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043) mimo wypełnienia przesłanek zastosowania tego przepisu co związane jest z błędnym zastosowaniem art. 66 ustawy Prawo budowlane,
8. 8) art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 5 i 6, § 4 oraz § 30 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. U. z 2013 r., poz. 523), które to przepisy m.in. wymagają aby w przypadku lokalizacji składowiska odpadów spełniały one wymagania zapewniające bezpieczne dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska składowanie odpadów, w szczególności wymagania zapobiegające zanieczyszczeniu wód powierzchniowych i podziemnych, gleby i ziemi oraz powietrza jak i nie były lokalizowane w strefach osuwisk i o kącie nachylenia powyżej 10 stopni oraz wymagają, aby wykazany był brak negatywnego oddziaływania składowiska na wody powierzchniowe i podziemne co przy przekroczeniu wymaganego obecnie kąta nachylenia terenu składowiska jest bezwzględnie wymagane - w sytuacji, gdy w istniejącym stanie faktycznym zaistniały podstawy do zastosowania tych przepisów, a ich nie zastosowano chociaż tzw. Gospodarka odpadami wynikająca z ww. ustawy wręcz nakazywałaby dokonanie takiej subsumcji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy Niebylec S. W. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę Niebylec ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. Z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Dokonując oceny, czy Gminie Niebylec przysługiwał status strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2014 r. nie można abstrahować od treści decyzji wydanej przez organ I instancji. Wśród obowiązków wymienionych w decyzji organu I instancji zawarty był obowiązek przebudowy rowów, które znajdują się na nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjnie Gminy. Nie sposób w tej sytuacji przyjąć, że Gmina nie miała interesu prawnego uzasadniającego jej udział w toczącym się postępowaniu i prawa złożenia odwołania od tej decyzji.

Wyrażany w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym pogląd, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 j.t.) są wyłącznie właściciele i wieczyści użytkownicy obiektów budowlanych został sformułowany przy założeniu, że nałożone na podstawie tego przepisu obowiązki dotyczą tylko tych podmiotów. Poglądu tego nie można natomiast stosować do sytuacji, gdy decyzja wydana na podstawie ww. przepisu dotyczy prawa lub obowiązków osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Gminie Niebylec w realiach niniejszej sprawy przysługiwał status strony postępowania. Tym samym Gmina była uprawniona do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji jak również była uprawniona do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Odnośnie do zarzutów wskazanych w punktach od 3 do 7 stwierdzić należy, że nie mogły być one podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok oparł swoje rozstrzygnięcie na założeniu, że Gminie nie przysługiwał status strony. Wychodząc z tego założenia Sąd nie miał obowiązku dokonywania merytorycznej oceny zarzutów podniesionych przez Gminę. Zarazem stwierdzić również należy, że Sąd I instancji czyniąc założenie, że Gminie nie przysługuje status strony wydał nieprawidłowe rozstrzygnięcie polegające na oddaleniu skargi wniesionej przez Gminę.

Na marginesie stwierdzić należy, że przy przyjętym przez Sąd I instancji założeniu, iż Gminie nie przysługiwał status strony i nie była ona uprawniona do wniesienia odwołania, skarga Gminy nie powinna być oddalona, tylko w jej wyniku Sąd powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, to jest art. 127 K.p.a.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.).

Art. 1 § 1 ww. ustawy stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z art. 1 § 2 wynika zaś, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działania administracji publicznej, a tym samym nie można mówić o naruszeniu art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Kontrolę tę Sąd I instancji przeprowadził pod kątem zgodności z prawem. Oceniając zaskarżoną decyzję i stwierdzając jej nieprawidłowość Sąd nie kierował się innymi kryteriami. Żadne przepisy szczególne nie nakładały też na Sąd obowiązku dokonania oceny decyzji pod kątem innych kryteriów niż kryterium zgodności z prawem. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 1 § 2 wskazanej wyżej ustawy.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten w czasie orzekania przez Sąd I instancji stanowił, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Błąd Sądu nie polegał na tym, że kontrolując zaskarżoną decyzję ograniczył się do zbadania zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w niej podstawy prawnej, tylko na tym, że niezasadnie uznał, iż Gminie nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżoną decyzję.

Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. wymienionych w punktach 4 i 5 oraz odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w punktach 6, 7 i 8 stwierdzić należy, że dokonywanie oceny ich zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny jest przedwczesne. Sąd I instancji nie dokonywał oceny zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia tych przepisów z uwagi na przyjęcie założenia, że kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, iż Gminie nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym. Stąd też przedwczesna jest ocena, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisy te naruszył. Oceny takiej Sąd I instancji dokona rozpoznając ponownie sprawę. Dokonywanie oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny oznaczałoby w istocie, że dwuinstancyjne postępowanie sądowoadministracyjne zamieniłoby się w postępowanie jednoinstancyjne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.