Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1877/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 28 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1780/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M.P. i R. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 1 czerwca 2018 r., nr 768/18, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (PINB) w dniu 21 czerwca 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego o wymiarach rzutu 8,48 m x 6,50 m usytuowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości H., gmina H. W dniach 14 grudniu 2011 r. oraz 2 lutego 2012 r. dokonano czynności kontrolnych, podczas których ustalono, że na działce znajduje się m.in. parterowy budynek gospodarczy konstrukcji murowanej o wymiarach rzutu 8,48 m x 6,50 m. Budynek posiada strop, w skład którego wchodzą belki stalowe z poprzeczkami drewnianymi, obity od spodu płytami drewnianymi, strop posiada otwór włazowy. Budynek posiada dach dwuspadowy konstrukcji drewnianej, kryty jest blachą trapezową. W budynku wydzielono jedno pomieszczenie gospodarcze. Elementy nośne ściany południowo-wschodniej stanowią filary betonowe wraz z wieńcem. Za filarami istnieje ściana pełna drugiego budynku konstrukcji murowanej. W ścianie południowo-wschodniej istnieje otwór drzwiowy będący przejściem do istniejącego budynku od strony południowej.

Obecny przy dokonywaniu czynności kontrolnych M.P. w dniu 14 grudnia 2011 r. oświadczył, że pierwotnie budynek gospodarczy został wybudowany przez niego oraz R. P. (brata) w latach 1986-1987 bez żadnej dokumentacji. W czerwcu 2011 r. został rozbudowany przez M. P. bez żadnej dokumentacji. Rozbudowa polegała na zmianie wymiarów rzutu o około 0,50 m oraz na zmianie konstrukcji dachu z jednospadowego na dwuspadowy i wybudowaniu ścian szczytowych,

Kolejno wskazano, że PINB postanowieniem z 4 kwietnia 2012 r. nr 197/12, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (uPb), wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie ww. budynku gospodarczego oraz nałożył na M. P. i R. P. (dalej jako: "inwestorzy", "skarżący") - obowiązek przedstawienia:

1. - czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku gospodarczego,
2. - oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zaświadczenie o wpisie każdego z projektantów do właściwej izby samorządu zawodowego z określonym w nim terminem ważności aktualnym na dzień opracowania projektu;
3. - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wskazaną w sentencji na cele budowlane, zaświadczenie Burmistrza Miasta [...] o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 15 sierpnia 2012 r. inwestorzy przedłożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego 4 egzemplarze projektu budowlanego przedmiotowego budynku gospodarczego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oraz pismo przewodnie, w którym wskazali, że działka nr ewid. [...] nie jest drogą, ale dojazdem do działek i stanowi ich współwłasność. Inwestorzy przedstawili również postanowienie Burmistrza H., którym, po rozpoznaniu wniosku M. P., odmówiono wydania zaświadczenia o zgodności projektowanego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w H. z 16 kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego [...] w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...] poz. [...], MPZP) jako niezgodnej z ustaleniami planu.

W wykonaniu wezwania PINB z 28 listopada 2017 r., Burmistrz H. w dniu 18 grudnia 2017 r. przesłał wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Dalej w wyroku VII SA/Wa 1780/18 przywołano, że decyzją z 12 marca 2018 r., nr 155/18, PINB, na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2017, poz. 1332 ze zm., uPb), nakazał M.P. i R. P. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku o wymiarach rzutu 8,48 m x 6,50 m, usytuowanego na ww. działce.

Organ I instancji podniósł, że skarżący nie wykonali w pełni dyspozycji postanowienia organu z 4 kwietnia 2012 r. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie Burmistrz H. postanowieniem z 10 sierpnia 2012 r. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności projektowanego budynku gospodarczego z MPZP. W uzasadnieniu tegoż postanowienia wskazano, że przedmiotowy budynek gospodarczy narusza ustalenia powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten określa wymogi, co do budowy nowych budynków w zakresie m.in.: zakazu budowy budynków gospodarczych, parterowych z poddaszem użytkowym, lokalizacji nowej zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi oznaczonej symbolem KD - w odległości 5 m.

Organ powiatowy podkreślił, że z uwagi na to, iż przedłożone przez skarżących dokumenty nie wypełniają w pełni obowiązku wynikającego z cytowanego wyżej postanowienia z 4 kwietnia 2012 r., a mianowicie braku zaświadczenia Burmistrza H. o zgodności przedmiotowej budowy budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego MPZP, organ zobowiązany jest obligatoryjnie do zastosowania art. 48 ust. 4 uPb, nakazując w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Skarżący pismem z 21 marca 2018 r. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji PINB, załączając sporządzony przez projektanta wykaz robót budowlanych, pozwalających - w ocenie skarżących - na doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami oraz postanowienie Sądu Rejonowego w M. z [...] października 2016 r., w myśl którego m. in. skarżący nabyli przez zasiedzenie służebność gruntową, polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez część działki nr [...].

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., "K.p.a.") i art. 83 ust. 2 uPb, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że prawidłowe było oparcie się przez organ powiatowy na aktualnie obowiązujących przepisach uPb. Z oświadczenia M.P. wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany około 1986 - 1987 r., a następnie rozbudowany w roku 2011. Mając zatem na uwadze fakt prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego po 1994 r., organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy obecnie obowiązującej ustawy, tj. uPb.

Ponownie podkreślono, że Burmistrz H. postanowieniem z 10 sierpnia 2012 r. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności projektowanego budynku gospodarczego z MPZP. Tym samym projektowany budynek nie spełnia wymogów nałożonych w postanowieniu nr 197/12 z 4 kwietnia 2012 r., gdyż nie potwierdzono zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu odwoławczego argumenty przedstawione przez skarżących w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle uPb nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Mając na uwadze stanowisko Burmistrza H. w zakresie lokalizacji przedmiotowego budynku od linii rozgraniczającej drogi, bez znaczenia pozostało zobowiązanie skarżących do wykonania prac wewnątrz budynku oraz na granicy z działką oznaczoną nr ewid. [...]. Organ odwoławczy uznał, że omawiany obiekt ze względu na usytuowanie narusza "zapisy" MPZP, legalizacja obiektu nie jest możliwa, stąd należało orzec rozbiórkę.

Powyższa decyzja MWINB została zaskarżona do WSA w Warszawie przez M.P. i R.P., którzy postawili zarzuty:

1. 1. wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: art. 77 § 1, art. 80, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez:
2. - błędne uznanie, że budynek został wybudowany po 1994 r., a zatem stosuje się do niego przepisy obecnie obowiązującej uPb, w sytuacji gdy budynek został wybudowany w latach 80 XX w., a prace po 1994 r. nie były istotne, tym samym w niniejszej sprawie powinny być zastosowane przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1974, Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: uPb z 1974);
3. - błędne uznanie, że budynek jest niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy budynek nie znajduje się przy granicy z drogą publiczną, a działka dojazdowa nie jest drogą publiczną. W niniejszej sprawie prawidłowo oceniony materiał dowodowy prowadzić ma do wniosku, że zastosowanie znajdą przepisy uPb z 1974, a budynek w czasie budowy był zgodny z aktami prawa miejscowego, w tym także w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że także obecnie budynek jest zgodny z "zapisami" MPZP;
4. 2. wydanie decyzji z naruszeniem art. 48 ust. 1, art. 102 ust. 1-3 uPb, art. 37 i art. 40 uPb z 1974, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do legalizacji budynku, a ponadto zastosowanie znajdują obecnie obowiązujące przepisy w sytuacji, gdy budowa budynku była przeprowadzona przed 1994 r. i zastosowanie powinny znaleźć przepisy uPb z 1974.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 28 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącego M. P. złożył wypis z kartoteki budynków, z której wynika, iż budowa przedmiotowego budynku miała zostać zakończona przed 1994 r. Złożył też odpis zwykły księgi wieczystej, kopię postanowienia Sądu Rejonowego z [...] października 2016 r., oświadczenie o ustanowieniu służebności przesyłu dla działki nr [...] (akt notarialny z 12 lutego 2019 r.), kopię wypisu aktu notarialnego, skierowany do Burmistrza H. wniosek z 5 lutego 2019 r. o wydanie zaświadczenia, że budowa przedmiotowego budynku jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący M.P. oświadczył, iż po 1994 r. na wschodniej ścianie wstawione zostały okna, w ścianie południowej wstawił metalowe drzwi, na dachu zostało położone nowe pokrycie, w zewnętrznym obrysie budynku nic się nie zmieniło. Po styczniu 1995 r. troszeczkę wydłużył budynek – o 2 metry, zmienił kąt nachylenia dachu, zamiast jednospadowego zrobił dwuspadowy. Z prawej strony budynku dach wysunął o 70 cm, a z lewej o 10 centymetrów. Poddasze podwyższył o 0,5 m. Obecnie ma ono w najwyższym miejscu wysokość około 2,3 m. Dobudował przestrzeń do istniejącego budynku. Zmieniła się długość i wysokość budynku, szerokość została ta sama.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że rację miał organ, że skoro obiekt wymagał pozwolenia na budowę, a inwestorzy pozwolenia nie uzyskali, to trybem właściwym w odniesieniu do tak wzniesionego obiektu jest tryb wynikający z art. 48 uPb.

Zdaniem tegoż sądu, organy administracji architektoniczno–budowlanej prawidłowo ustaliły, że inwestorzy nie przedstawili zaświadczenia o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego złożenia zostali zobowiązani postanowieniem PINB z 4 kwietnia 2012 r.

W konsekwencji, wobec niewykonania przez inwestorów obowiązków nałożonych stosownym postanowieniem - w ocenie sądu wojewódzkiego - prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 uPb i orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, mając zatem na uwadze, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał jako samowola budowlana oraz fakt prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku po 1994 r., organy prawidłowo zastosowały przepisy obecnie obowiązującej ustawy, tj. uPb.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.P. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) zarzuca się wyrokowi wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa), art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 Ppsa, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 67 § 1 i 2, art. 68, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 i art. 86 K.p.a., poprzez:
2. - czynienie ustaleń faktycznych jedynie w oparciu o protokół z czynności kontrolnych, a bez przeprowadzenia przewidzianych w art. 85 K.p.a. oględzin, a także bez dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z art. 84 K.p.a. z zakresu budownictwa w sytuacji, gdy ocena prac wykonanych w budynku, w tym ich zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego oraz oceny czy wykonane prace stanowiły rozbudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę wymaga wiadomości specjalnych z zakresu budownictwa;
3. - czynienie ustaleń faktycznych w oparciu o oświadczenia strony składane podczas kontroli i na rozprawie w sytuacji, gdy właściwą formą dla tego dowodu było przesłuchanie strony w toku postępowania administracyjnego [art. 86 K.p.a.], a dowód ten musi być udokumentowany protokołem [art. 67 § 1 i 2, art. 68 K.p.a.], o wskazanych wyżej czynnościach powinny być zawiadomione wszystkie strony na 7 dni przed ich przeprowadzeniem [art. 79 § 1 i 2 K.p.a.] - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;
4. - czynienie ustaleń faktycznych w oparciu o oświadczenia strony na rozprawie w sytuacji gdy WSA nie jest uprawniony do dokonywania dowodu z przesłuchania strony, co stanowiło naruszenie art. 106 § 3 Ppsa;
5. - błędne uznanie, że w niniejszej sprawie należy uznać, że budynek został wybudowany po 1994 r., a zatem stosuje się do niego przepisy obecnie obowiązującej ustawy, w sytuacji gdy budynek został wybudowany w latach 80-XX w., a prace po 1994 r. nie były istotne, tym samym w niniejszej sprawie powinny być zastosowane przepisy uPb z 1974;
6. - pominięcie, że z dokumentu urzędowego - wypis z kartoteki budynków - wynika, iż budowa przedmiotowego budynku została zakończona przed 1994 r., co narusza art. 76 § 1 i 2 K.p.a.;
7. - błędne uznanie, że budynek jest niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy budynek nie znajduje się przy granicy z drogą publiczną i jest zgodny z aktami prawa miejscowego;
8. - oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania w związku ze złożeniem przez skarżącego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego jest zgodna z obowiązującym na terenie przedmiotowej nieruchomości MPZP, co narusza art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa;

W konsekwencji – zdaniem skarżącego kasacyjnie – doprowadziło to do sytuacji, w której WSA w Warszawie błędnie wypełnił ustawowy obowiązek kontroli organów administracji publicznej [art. 2 Ppsa, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa, art. 1 § 1 i 2 Pusa], a także rozpoznania istoty sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 oraz 135 Ppsa (uchybienie to zatem miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy).

1. - w wyniku powyższych uchybień błędnie sąd wojewódzki oddalił skargę zamiast ją uwzględnić, czym naruszono art. 151 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa.
2. - sąd wojewódzki nie przedstawił przy tym w uzasadnieniu wyroku wyczerpującej oceny przepisów prawa, w tym nie odniósł się wyczerpująco do powodów oddalenia wniosku o zawieszenie postępowania, czym naruszył dodatkowo art. 141 § 4 Ppsa.

Tym samym oczywistym jest, że naruszenia proceduralne miały wpływ na treść wyroku. Nadto, WSA w Warszawie akceptując stanowisko organów nie rozpoznał istoty sprawy m.in. w rozumieniu art. 134 § 1 Ppsa oraz art. 135 Ppsa, a przez to wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 2 Pusa i art. 3 § 2 Ppsa.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1-4 uPb polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów w zw. z art. art. 103 ust. 1-3 uPb, w sytuacji, gdy w przypadku budowy zakończonej przed 1994 r. błędnie nie zastosowano art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb z 1974 oraz art. 40 uPb z 1974 w zw. z art. 103 ust. 1 uPb.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie w postępowaniu dowodowym nie przesłuchano strony, nie przeprowadzono oględzin i nie dopuszczono opinii biegłego z zakresu budownictwa. Jego zdaniem jedynie biegły mógłby ustalić, czy przedmiotowe roboty budowlane miały charakter budowy, rozbudowy, czy remontu. Podobnie biegły w opinii powinien szczegółowo opisać kiedy budowa została dokończona oraz czy można uznać że budowa miała charakter ciągły.

Niezależnie od powyższego skarżący podnosi, że błędne jest stanowisko organu, że budynek został wybudowany po 1994 r., a zatem stosuje się do niego przepisy obecnie obowiązującej uPb. Budynek został wybudowany w latach 80-XX wieku. Prace po 1994 r. nie były istotne z punktu widzenia istnienia budynku. Tym samym – jego zdaniem - w niniejszej sprawie powinny być zastosowane przepisy uPb z 1974.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonej on-line w dniu 1 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie popierając wniesioną skargę kasacyjną wyjaśnił, że skrót "K.p.a." wielokrotnie używany w zarzutach skargi oznacza w istocie ustawę – Kodeks postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa), art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 Ppsa, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 67 § 1 i 2, art. 68, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 i art. 86 K.p.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle dyspozycji art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze jak i stanowisk pozostałych stron oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wbrew zarzutom ze skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wybiórcze biorąc pod uwagę nałożony przez ustawodawcę obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. Nadto, odnosząc się w tym miejscu do zarzutu nie odniesienia się w sposób wyczerpujący przez sąd do powodów oddalenia wniosku o zawieszenie postępowania sądowego, wskazać należy stronie skarżącej, że skoro na postanowienie sądu o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (art. 194 § 1 pkt 3 Ppsa), to sąd nie mam obowiązku uzasadnienia takiego postanowienia (por. postanowienie NSA z 18 lipca 2019 r. II OZ 640/19, LEX nr 2727961).

Nie był także zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 2 Pusa i art. 3 § 1 i 2 Ppsa.

Przepis art. 1 § 2 Pusa stanowi bowiem, że kontrola sądu administracyjnego nad działalnością administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, zaś art. 3 § 1 Ppsa przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepisy te zatem mają jedyne charakter ustrojowy i ich naruszenie mogłoby mieć miejsce jedynie wtedy, gdyby sąd wojewódzki nie dokonał w ogóle kontroli kwestionowanych przez skarżącego decyzji, albo dokonał wprawdzie takiej kontroli, ale wg innych kryteriów, aniżeli zgodność decyzji z prawem. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie miała zaś miejsca, o czym świadczy choćby sam fakt wydania przez sąd wojewódzki zaskarżonego wyroku, a więc orzeczenia merytorycznego. Okoliczność zaś, że strona skarżąca nie zgadzała się z wynikami kontroli sądowej, nie świadczyło jeszcze o braku jej dokonania.

Podobna sytuacja występuje z art. 8 K.p.a. statuującym zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Wydanie zaś przez skarżony organ rozstrzygnięcia niezgodnego ze stanowiskiem jednej ze stron, a nastepnie oddalenia skargi na taką decyzję, nie oznacza jednocześnie uchybieniu powyższej zasadzie.

Nieuzasadnionym był także zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 134 § 1 Ppsa, a także art. 135 i art. 151 tej ustawy. Sąd ten bowiem nie przekroczył granic rozpoznawanej sprawy, a oceny zaskarżonej decyzji dokonał w sposób wnikliwy i rzetelny. Oparcie zaś wyroku na przepisie art. 151 Ppsa było po prostu następstwem pozytywnej oceny zaskarżonej decyzji co do jej legalności. Skoro też sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego, to tym samym brak było podstaw do stosowania w tym przypadku regulacji prawnej, przewidzianej w art. 135 Ppsa.

Natomiast, zgodnie z przepisem art. 106 § 3 Ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, które zmierza do ustalenia stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej, lecz tylko kontroluje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez właściwe organy w postępowaniu administracyjnym. Skarżący kasacyjnie podnosi, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania dowodu z oświadczenia strony (skarżącej – dopisek Sądu) na rozprawie i czynienia w oparciu o to ustaleń faktycznych. W tym miejscu Sąd Naczelny zwraca uwagę, że jak stanowi art. 106 § 2 Ppsa, po złożeniu sprawozdania, strony – najpierw skarżący, a potem organ – zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Mając powyższe uregulowanie na uwadze, wbrew zatem zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej, sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony, przeprowadzonego w celu uzupełnienia postępowania dowodowego organu administracji.

Każda ze stron postępowania ma bowiem ustawowe prawo do wypowiedzi w sprawie, która jest rozpatrywana przed sądem i argumentowania zasadności złożonej skargi (lub dowodzenia braku jej zasadności). Fakt, że skarżący miał możliwość wypowiedzenia się w trakcie rozprawy i udzielił dodatkowych wyjaśnień, nie oznacza, że był on przez Sąd przesłuchiwany, a jedynie, że był on przez sąd, przed wydaniem orzeczenia, wysłuchany (zob. wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., I OSK 3125/15, LEX nr 2338820). Ponadto skład orzekający może poprzez zadawanie pytań stronie zmierzać do wyjaśnienia tych okoliczności, które są – z uwagi na treść skargi lub odpowiedzi na skargę – niejasne, nieprecyzyjne lub budzą wątpliwość (zob. Bartosz-Burdiak Patrycja Gabriela, Zasady postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym – jak unikać błędów przy inicjowaniu postępowań i w czasie ich trwania. Temidium 2015/4/40-45). Nie stanowi to obejścia unormowania zawartego w art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 Ppsa.

Po myśli natomiast art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W dalszej części przepis ten wymienia zaś jedynie przykładowo określone środki dowodowe w postaci: dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych i oględzin. W związku z tym uznać trzeba, że dowodem może być także opinia sporządzona na zlecenie jednej ze stron. Przy czym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 84 § 1 K.p.a. dla dokonania właściwej oceny prac wykonanych w budynku, w tym ich zgodności z MPZP oraz oceny czy wykonane prace stanowiły rozbudowę budynku w kontekście obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w przypadku tak nieskomplikowanej inwestycji jak w niniejszej sprawie. Zwłaszcza, że organy nadzoru budowlanego dysponują wyspecjalizowanymi kadrami o odpowiednim doświadczeniu i wykształceniu z zakresu budownictwa.

Odnosząc się do zarzutu błędnego uznania, że budynek został wybudowany po 1994 r., a zatem stosuje się do niego przepisy obecnie obowiązującej uPb, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że prawidłowe było oparcie się przez organy na aktualnie obowiązujących przepisach uPb. Zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1 i 2 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 który stanowi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z oświadczenia M.P. złożonego przy dokonywaniu czynności kontrolnych w dniu 14 grudnia 2011 r. wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany około 1986 - 1987 r., a następnie rozbudowany w roku 2011. Nadto nie wiadomo co strona skarżąca kasacyjnie miała na myśli twierdząc, że "prace po 1994 r. nie były istotne" (s. 3 skargi kasacyjnej).

Przeczą temu bowiem twierdzenia M.P. podczas rozprawy przed sądem wojewódzkim, który wyjaśniał, że "po 1994 r. na wschodniej ścianie wstawione zostały okna, w ścianie południowej wstawił metalowe drzwi, na dachu zostało położone nowe pokrycie, wydłużył budynek – o 2 metry, zmienił kąt nachylenia dachu, zamiast jednospadowego zrobił dwuspadowy. Z prawej strony budynku dach wysunął o 70 cm, a z lewej o 10 centymetrów. Poddasze podwyższył o 0,5 m. Dobudował przestrzeń do istniejącego budynku. Zmieniła się długość i wysokość budynku, szerokość została ta sama". W tej sytuacji trudno uznać – jak chciałby tego skarżący kasacyjnie – że budowa przedmiotowego budynku została zakończona przed 1994 r.

W ocenie Sądu Naczelnego nieuzasadniony jest także zarzut błędnego uznania, że budynek jest niezgodny z obowiązującym MPZP w sytuacji, gdy budynek nie znajduje się przy granicy z drogą publiczną. Jak prawidłowo ustalił to sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że zgodnie z obowiązującym MPZP, przedmiotowy budynek usytuowany jest w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN. Dla terenów MN plan ustalił możliwość lokalizowania budynków gospodarczych parterowych bez poddaszy użytkowych, na działkach powyżej 600 m². Jak ustalono podczas czynności kontrolnych w dniu 2 lutego 2012 r. budynek jest parterowy, posiada strop, w skład którego wchodzą belki stalowe z poprzeczkami drewnianymi, obity od spodu płytami drewnianymi. Strop posiada otwór włazowy. Z przedstawionego przez skarżących projektu budowlanego wynika, że budynek posiada poddasze użytkowe, przeznaczone na pomieszczenie gospodarcze, o powierzchni 29,39 m², z otworem włazowym o wymiarach 0,85 m x 0,85 m. Z powyższego wynika zatem, że będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek jest zatem niezgodny z ustaleniami planu, skoro nie jest budynkiem parterowym.

Nie jest także sporne, że działka oznaczona nr ewid. [...], na której usytuowany jest sporny budynek, sąsiaduje z działką o nr. ewid [...], która w planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest jako KD (ciągi pieszo-jezdne). W świetle ustaleń planu dla dróg oznaczonych symbolem KD ustalono minimalną odległość nowej zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni na 5 m. Natomiast z załączonej przez inwestorów dokumentacji wynika, że projektowany budynek gospodarczy zbliżony jest do linii rozgraniczającej drogi oznaczonej na planie symbolem KD na odległość ok. 0,20 – 0,25 m. Słusznie w związku z tym sąd pierwszej instancji uwypuklił, że jednoznaczne jest niezachowanie linii zabudowy wynikającej z planu, a tym samym niezgodność usytuowania spornego budynku z MPZP.

Powyższe fakty czynią zarzuty naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, 77 § 1, art. 76 § 1 i 2, art. 79 i art. 80 K.p.a. niezasadnymi.

Niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1-4 uPb polegający na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów w zw. z art. art. 103 ust. 1-3 uPb, w sytuacji, gdy w przypadku budowy zakończonej przed 1994 r. błędnie nie zastosowano art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb z 1974 oraz art. 40 uPb z 1974 w zw. z art. 103 ust. 1 uPb.

Aprobata stanowiska WSA w Warszawie dotycząca prawidłowego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy każe za niezasadny uznać zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 103 ust. 2 uPb przez jego niewłaściwe zastosowanie. Przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał jako samowola budowlana oraz fakt prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku po 1994 r., powoduje, że do zrealizowanych robót budowlanych niewątpliwie zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązującego uPb. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie można zatem uznać, że postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone, zgodnie z art. 103 ust. 2 uPb, w oparciu o przepisy uPb z 1974.

Stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w jego ocenie powodem wydania decyzji o nakazie rozbiórki było to, że inwestorzy nie przedstawili zaświadczenia o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego złożenia zostali zobowiązani postanowieniem PINB z 4 kwietnia 2012 r. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić, gdyż znajduje ono oparcie w treści art. 48 ust. 4 uPb (obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego), który stanowił, że w razie niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązków wskazanych w art. 48 ust. 3 tej ustawy, a więc m.in. nieprzedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego.

Z powyższego jasno wynika zatem, że nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych dla legalizacji samowoli budowlanej stanowi samodzielną i wystarczającą przesłankę orzeczenia o rozbiórce samowolnie pobudowanego budynku. Podkreślić ponownie należy, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż Burmistrz H. postanowieniem z 10 sierpnia 2012 r. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności projektowanego budynku gospodarczego z MPZP jako niezgodnej z ustaleniami planu. Tym samym słusznie uznano, że projektowany budynek nie spełnia wymogów nałożonych w postanowieniu PINB, gdyż nie potwierdza zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z obowiązującym MPZP.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.