Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 września 2008 r. w sprawie VII SA/Wa 496/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. i L. A. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Siedlce postanowieniem z [...] listopada 2007 r., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane wstrzymał skarżącym użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, znajdującego się przy ul. [...] w Siedlcach i przeznaczonego na wynajem dziewięciu pokoi. Uzasadniając postanowienie organ nadzoru budowlanego wskazał, że skarżący w 1998 r. zmienili, bez wymaganego pozwolenia, sposób użytkowania budynku mieszkalnego w ten sposób, że w jego części zaczęli wynajmować pokoje. Stwierdzono, że w dziewięciu pokojach można zakwaterować 22 osoby oraz że usługi te zajmują 30% powierzchni użytkowej budynku.
W zażaleniu na wskazane postanowienie L. A. przyznał, że w domu jednorodzinnym prowadzi działalność gospodarczą, polegającą na prowadzeniu hotelu, jednakże do prowadzenia tej działalności nie było potrzeby przebudowywania budynku, który spełniał wymagania określone w warunkach technicznych i z tego względu nie miał obowiązku uzyskać pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania.
Na skutek opisanego zażalenia Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, zaskarżone do Sądu pierwszej instancji, postanowienie z [...] stycznia 2008 r., którym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji stwierdził, że prawidłowo ustalono, iż bez wymaganego pozwolenia zmieniono sposób użytkowania budynku mieszkalnego, przeznaczając go na obiekt, w którym są świadczone usługi hotelarskie, co narusza art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.
W skardze do Sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 35 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych. Twierdzili, że podjęcie i wykonywanie usług w zakresie krótkotrwałego zakwaterowania nie zmieniło sposobu użytkowania ich budynku mieszkalnego. Ich zdaniem decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania byłaby konieczna, gdyby w związku z prowadzoną działalnością przebudowali budynek.
Uzasadniając w tych okolicznościach oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że błędne jest stanowisko skarżących, z którego wynika, że podjęcie i wykonywanie usług hotelarskich w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie zmieniło sposobu jego użytkowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 71 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń oraz że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie taka zmiana sposobu użytkowania nastąpiła.
Sąd odwołał się do ustaleń kontroli zawartych w protokole z dnia 27 września 2007 r., z których wynika, że jednorodzinny parterowy budynek mieszkalny z użytkowym poddaszem, znajdujący się na działce położonej przy ul. [...] w Siedlcach został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] maja 1989 r. oraz z dnia 3 sierpnia 1990 r. jako budynek mieszkalny i początkowo spełniał tylko funkcję mieszkalną, lecz od 1998 r. właściciele zaczęli prowadzić w nim działalność usługową, polegającą na wynajmie dziewięciu pokoi hotelowych, w których można zakwaterować 22 osoby. Odwołał się do ustaleń organu administracji, że powierzchnia pokoi związana z działalnością usługową zajmuje ponad 30% powierzchni budynku i podniósł, iż oznacza to, że zostało zmienione przeznaczenie budynku z funkcji wyłącznie mieszkalnej na częściowo usługową. Taki stan faktyczny, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie pozostaje bez wpływu na warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne, pracy, czy wielkość lub układ obciążeń.
Ponadto, jak wskazał, nie ulega również wątpliwości, że nastąpiło zwiększenie intensywności użytkowania budynku. To przesądza w ocenie Sądu pierwszej instancji, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku. Sąd ten przy tym zauważył, że z powołanych przepisów wynika, iż zmiana sposobu użytkowania nie musi być konsekwencją przebudowy.
Dalej Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w jego obecnie obowiązującym brzmieniu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast w stanie prawnym z 1998 r. na zmianę sposobu użytkowania wymagane było uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. W niniejszej sprawie nie ma to jednak, jak wskazał, zasadniczego znaczenia bowiem istotna jest sama zmiana sposobu użytkowania, której definicja nie zmieniła się.
Sąd pierwszej instancji podniósł też, że zgodnie art. 35 ust 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych usługi hotelarskie mogą być świadczone w obiektach hotelarskich, które spełniają m.in. wymagania sanitarne, przeciwpożarowe oraz inne określone odrębnymi przepisami. Następnie podał, że § 4 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie stanowi, że spełnianie w obiektach hotelarskich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych dokumentuje się w zakresie wymagań budowlanych decyzją o pozwoleniu na budowę wraz z potwierdzonym zawiadomieniem właściwego organu o przystąpieniu do użytkowania obiektu lub decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu lub decyzją o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu, a w przypadku obiektów wzniesionych przed dniem 1 kwietnia 1995 r., które utraciły wymienione dokumenty - opinią rzeczoznawcy budowlanego stwierdzającą bezpieczeństwo użytkowania obiektu oraz dla wszystkich obiektów - książką obiektu z wpisami potwierdzającymi przeprowadzenie okresowych kontroli wymaganych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Ponadto wskazał, że należy uzyskać opinię w zakresie przepisów przeciwpożarowych właściwej miejscowo komendy powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (a w przypadku kontroli obiektu protokół okresowej kontroli Państwowej Straży Pożarnej) oraz w zakresie przepisów sanitarnych opinię właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (a w przypadku kontroli obiektu protokół okresowej kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej) i stwierdził, że skarżący nie spełnili tych wymagań, gdyż w trakcie kontroli przedłożone zostały jedynie pomiary elektryczne, przegląd instalacji gazowej, protokół kominiarski i kontrola stanu technicznego budynku oraz kontrola inspekcji sanitarnej.
Wskazuje to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że skarżący naruszyli przepisy Prawa budowlanego w zakresie uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i z tego względu w oparciu o zebrany materiał w sprawie zasadne było wydanie postanowienia o wstrzymaniu użytkowania budynku.
Sąd pierwszej instancji odniósł się też do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., kwalifikując powołanie tego przepisu przez organ odwoławczy, jako oczywistą omyłkę pisarską, gdyż z uzasadnienia postanowienia wynika, że odnosi się ono do zgodnego z sentencją postanowienia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że słusznie organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu użytkowania budynku jest elementem postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wydanie rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Dalej wyjaśnił, że traci ono moc z upływem dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba że zostanie wydana decyzja w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz że bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje nałożony postanowieniem nakaz wstrzymania użytkowania budynku.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili:
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 71 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na pominięciu w wydanym wyroku kwestii dopuszczalności prowadzenia usług turystycznych w myśl art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych, a w tym usług hotelarskich, bez konieczności zmiany sposobu użytkowania budynku,
- - naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy, mianowicie:
- - art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na zamknięciu rozprawy, mimo że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, gdyż nie zostało wyjaśnione czy dopuszczalne jest prowadzenie usług turystycznych bez konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części,
- - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na "sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ograniczony do wskazania, że kwestionowane postanowienia organów administracji publicznej nie korzystały z przymiotu ostateczności, a są jedynie elementem postępowania wyjaśniającego mającego na celu wydanie rozstrzygnięcia kończącego sprawę, i z tych względów były prawidłowe" oraz na stwierdzeniu, że błędne wskazanie podstawy prawnej należy zakwalifikować jako oczywistą omyłkę pisarską, gdy to organ administracji sam może prostować oczywiste omyłki.
W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący wywiedli, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 71 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż pominął kwestię dopuszczalności prowadzenia usług turystycznych w myśl art. 35 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych po spełnieniu minimalnych wymagań wynikających z przepisów tej ustawy. Przykładowo wskazano, że stosownie do art. 35 ust. 2 i 3 powołanej ustawy usługi turystyczne (wynajem pokoi) mogą być prowadzone także w innych obiektach i w gospodarstwach rolników i prowadzenie takich usług nie zmienia sposobu użytkowania takich obiektów. Stwierdzono, że w odniesieniu do budynku skarżących wydane zostało postanowienie, mimo że nie zmieniło się przeznaczenie budynku. Zdaniem skarżących zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. Zarzucono, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że zmiana funkcji części budynku mieszkalnego mogła mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne, wielkość i układ obciążeń oraz że wskazał, iż nie zostały spełnione wymagania z § 4 rozporządzenia w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie, przyjmując, że skarżący posiadali tylko dokumenty dotyczące kontroli sanitarnej, a pominął wszystkie inne wymagane przepisami Prawa budowlanego, którymi skarżący dysponują i które przedstawiali właściwym organom.
Podniesiono, że w zakresie przeprowadzonych kontroli skarżący składali wyjaśnienia do Inspekcji Handlowej. Zarzucono też, że zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji nie odniosły się do tej części skarżonego postanowienia, które dotyczy wstrzymania użytkowania całości budynku mieszkalnego, a więc i tej jego części, w której nie był prowadzony wynajem pokoi. Stwierdzono, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń ponieważ pomieszczenia te miały być użytkowane jako pomieszczenia mieszkalne. Podniesiono, że zmiana przeznaczenia części budynku nastąpiła już po wybudowaniu budynku i kilkuletnim w nim zamieszkiwaniu przez skarżących. Odwołano się też do orzeczenia NSA z 29 stycznia 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 337/96, w którym stwierdzono, że "zmiana rodzaju prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności gospodarczej wymaga zezwolenia właściwego organu tylko wtedy, gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń" i stwierdzono, że organy administracji nie wykazały, że w budynku stanowiącym własność skarżących nastąpiła zmiana wymienionych wyżej warunków.
W końcu podniesiono, że w toku postępowania i w skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący wskazywali na ekspertyzę Departamentu Prawno-Legislacyjnego i Monitorowania Prawa Ministerstwa Budownictwa, które potwierdzało stanowisko skarżących oraz że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tej części skargi, co stanowi o naruszeniu powołanych przepisów procesowych.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wywiedziony, w połączeniu ze wskazaniem naruszenia różnych przepisów (art. 71 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm. oraz art. 35 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych - Dz.U. nr 223 z 2004 r., poz. 2268 ze zm.), zarzut, według którego nie zmieniono sposobu użytkowania budynku jest niezasadny. Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że skarżący na podstawie pozwoleń na budowę z 1989 i 1990 r. wybudowali jednorodzinny dom mieszkalny, w którym od 1998 r. zaczęli wynajmować dziewięć pokoi, w których można zakwaterować łącznie 22 osoby. Prawo budowlane w 1998 r. zmianę sposobu użytkowania definiowało poprzez przykładowe wskazanie zachowań, takich jak przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne oraz podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.
Oceniając postępowanie skarżących w świetle tej definicji nie ulega wątpliwości, że podjęli w części obiektu budowlanego działalność, która zmieniła warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz warunki zdrowotne i higieniczno-sanitarne. Inne są bowiem te warunki dla domu jednorodzinnego, a inne dla budynku, w którym poza osobami zwykle mieszkającymi w domu jednorodzinnym mogą przebywać jeszcze dwadzieścia dwie osoby.
Wobec tego w świetle obowiązującego w 1998 r. prawa winni byli uzyskać pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego i to niezależnie od tego, że zobowiązani byli spełnić inne wymogi reglamentacji podejmowanej przez nich działalności, wynikające z ustawy o usługach turystycznych. Relację ciężarów publicznoprawnych wynikających z ustawy o usługach turystycznych do innych obciążeń wyjaśnia art. 41 ust. 3 tej ustawy. Wynika z niego, że podleganie jej przepisom nie wyklucza kompetencji innych organów do podjęcia właściwych im działań. Zatem nie jest wykluczone podjęcie działań przez organy nadzoru budowlanego, jeżeli świadczenie usług turystycznych zostało podjęte z naruszeniem Prawa budowlanego, które polega, tak jak w tej sprawie, na zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia.
Należy też zauważyć, że przytoczona definicja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie daje podstaw, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, do łączenia tej zmiany zawsze z wykonywaniem robót budowlanych. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może polegać też na działaniu, które nie wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych. Prawo budowlane normuje bowiem także działalność obejmującą utrzymanie obiektów budowlanych (art. 1 Prawa budowlanego), a więc m.in. służy kontroli tego, aby budynek był użytkowany zgodnie z celem, w jakim została zbudowany, dopuszczając jednakże zmianę jego przeznaczenia, ale pod warunkiem, że zmiana ta nie naruszy prawa.
Odnosząc się w końcu do sformułowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu, polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż zaskarżone przed nim postanowienie organu administracji dotyczy wstrzymania użytkowania całego budynku, a więc także tej jego części, w której nie wynajmowano pokoi, stwierdzić należy, że mimo pewnej niezręczności sformułowania postanowienia organu pierwszej instancji, wynika z niego, że chodzi jednak o wstrzymanie użytkowania tej części budynku, którego sposób użytkowania został zmieniony bez wymaganego pozwolenia.
Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego nie są więc trafne.
Nie są też usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Zarzut naruszenia art. 113 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest w istocie innym ujęciem podniesionego wcześniej zarzutu naruszenia przepisów ustawy o usługach turystycznych, co zostało już ocenione.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to trafnie Sąd pierwszej instancji podanie niewłaściwej podstawy prawnej uznał za oczywistą omyłkę pisarską, do czego był uprawniony niezależnie od tego, że przepisy prawa upoważniają organ administracji do prostowania oczywistych błędów w decyzjach i postanowieniach. Sąd nie sprostował bowiem zaskarżonego postanowienia, tylko ocenił jego zgodność z prawem uznając, że błędne podanie podstawy prawnej, wynikające z oczywistej omyłki, było uchybieniem, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Wywody Sądu pierwszej instancji dotyczące charakteru zaskarżonego do niego postanowienia też nie są wadliwe, gdyż istotnie w sprawie z uwagi na to, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego miała miejsce w 1998 r., zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888 ze zm.) należało stosować przepisy dotychczasowe, a te nakazywały stosować odpowiednio m.in. art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, które przewidywały czasowe obowiązywanie postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.