Uzasadnienie
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekającej o:
- - zmianie decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. w zakresie projektu budowlanego, w części dotyczącej zmiany długości opocznika schodów zewnętrznych do lokalu,
- - zatwierdzeniu projektu zamiennego inwestycji dotyczącej przebudowy lokalu mieszkalnego w parterze budynku ze zmianą sposobu użytkowania na sklep odzieżowy, dobudową schodów zewnętrznych przy ul. [...] w Gdyni, dz. Nr [...] - uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem organu wadliwość decyzji związana była z niedopełnieniem wymogu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń sprawdzeń; w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowej budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.
Organ wskazał, że zgodnie z §3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) pod pojęciem budynku użyteczności publicznej należy rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji.
Natomiast dyspozycja §16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać.
W ocenie organu projekt budowlany sporządzony w odniesieniu do obiektu użyteczności publicznej powinien zawierać opis dostępności dla osób niepełnosprawnych.
Tymczasem zatwierdzony kwestionowaną decyzją zamienny projekt budowlany inwestycji zaliczanej do obiektu użyteczności publicznej, nie zawierał opisu dostępności dla osób niepełnosprawnych, co rażąco naruszało przepisy §16 i §86 oraz §55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz dyspozycję art. 5 ust. 1 pkt 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Inwestor był zobowiązany podpisać oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wskazać dokumenty, które potwierdzają to prawo. Stosownie do art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć m.in. tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], Nr 10/1 z dnia 30 kwietnia 2001 r., co uniemożliwiło mu zweryfikowanie poprawności złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Poza tym organ stwierdził niezgodność numerów działek zamieszczonych w decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] kwietnia 2007 r. - na której miała być realizowana inwestycja (tj. [...] KM 54) w porównaniu z numerem działki wpisanej przez inwestora w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 10 października 2007 r. ([...] KM 54).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z treścią §3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku użyteczności publicznej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynek biurowy i socjalny. W kontekście tej definicji stwierdził, że projektowany lokal usługowy jest budynkiem użyteczności publicznej.
Nadto stosownie do §16 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w §14 ust. 1 i 3 rozporządzenia, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać, zaś stosownie do §55 ust. 2 rozporządzenia, w niskim budynku zamieszkania zbiorowego i budynku użyteczności publicznej, niewymagającym wyposażenia w dźwigi, należy zainstalować urządzenia techniczne zapewniające osobom niepełnosprawnym dostęp na kondygnacje z pomieszczeniami użytkowymi, z których mogą korzystać.
Analiza projektu budowlanego wykazała, że zatwierdzony weryfikowaną decyzją projekt budowlany rozwiązania takiego dla osób niepełnosprawnych nie przewiduje. Zgodnie z §69 ust. 5 ww. rozporządzenia, szerokość stopni schodów zewnętrznych przy głównych wejściach do budynku powinna wynosić w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych i budynkach użyteczności publicznej co najmniej 0,35 m.
Z projektu budowlanego zamiennego wynika, że zakładał on od strony wschodniej istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego dobudowę schodów zewnętrznych zabiegowych, w tym powstanie dodatkowego stopnia prostego o szerokość 0,29 m - zatem niezgodnie z wymaganiami określonymi w §69 ust. 5 rozporządzenia.
Dlatego zdaniem organu przedmiotowa inwestycja w części dotyczącej budowy schodów zewnętrznych, nie spełnia warunku określonego w §16 ust. 1 i §55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Powyższe ustalenia doprowadziły organ odwoławczy do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] kwietnia 2007 r., w części dotyczącej budowy schodów zewnętrznych, wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z §16 ust. 1 i §55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Skutki społeczne w postaci dyskryminacji obywateli niepełnosprawnych w życiu społecznym oraz pozbawienie ich możliwości korzystania z zaprojektowanej powierzchni handlowej, nie pozwalają na stwierdzenie, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana przez organ praworządnego państwa.
Jednocześnie w pozostałym zakresie decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] kwietnia 2007 r., została wydana po spełnieniu przez inwestora warunków określonych przepisem art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu pierwotnego oraz, że wybudowanie obiektu budowlanego jest czynnością faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutkiem prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2480/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta Gdyni zmienił decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. i orzekł o:
- - zmianie decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. w zakresie projektu budowlanego, w części dotyczącej zmiany długości opocznika schodów zewnętrznych do lokalu,
- - zatwierdzeniu projektu zamiennego inwestycji dotyczącej przebudowy lokalu mieszkalnego w parterze budynku ze zmianą sposobu użytkowania na sklep odzieżowy, dobudową schodów zewnętrznych przy ul. [...] w Gdyni, dz. Nr [...].
Dokonana w trybie nadzwyczajnym ocena zgodności z prawem tej decyzji wykazała, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Wadliwość decyzji związana jest z niedopełnieniem przez organ wymogu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r., ze zmianami), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in.: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi.
Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowej budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.
Fakt, że przedmiotowy lokal stanowiący odrębną nieruchomość jest obiektem użyteczności publicznej wynika z §3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym pod pojęciem budynku użyteczności publicznej należy rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji.
W kontekście tej definicji projektowany lokal usługowy jest obiektem użyteczności publicznej.
Zatwierdzony projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji należącej do obiektu użyteczności publicznej nie zawierał opisu dostępności dla osób niepełnosprawnych, a brak rozwiązań technicznych ułatwiających dostęp do obiektu osobom niepełnosprawnym, w szczególności poruszającym się na wózkach inwalidzkich w ocenie Sądu rażąco naruszał przepisy §16 ust. 1 i §55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późniejszymi zmianami).
Stosownie bowiem do §16 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w §14 ust. 1 i 3 rozporządzenia, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać, zaś stosownie do §55 ust. 2 rozporządzenia, w niskim budynku zamieszkania zbiorowego i budynku użyteczności publicznej, niewymagającym wyposażenia w dźwigi, należy zainstalować urządzenia techniczne zapewniające osobom niepełnosprawnym dostęp na kondygnacje z pomieszczeniami użytkowymi, z których mogą korzystać.
Analiza projektu budowlanego zamiennego wykazała, że zatwierdzony weryfikowaną decyzją projekt budowlany rozwiązania takiego dla osób niepełnosprawnych nie przewiduje. Projekt przewidywał natomiast budowę schodów zewnętrznych prowadzących do sali sprzedaży.
Skutki w postaci faktycznej dyskryminacji osób niepełnosprawnych przez pozbawienie ich możliwości korzystania z obiektu handlowego, wskazywały na konieczność wyeliminowania decyzji z obiegu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności.
Wprawdzie zgodnie z §69 ust. 5 ww. rozporządzenia, szerokość stopni schodów zewnętrznych przy głównych wejściach do budynku powinna wynosić w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych i budynkach użyteczności publicznej co najmniej 0,35 m, a z projektu budowlanego wynika, że szerokość stopnia prostego projektowanych schodów zewnętrznych zabiegowych wynosi 0,29 m - jednak ta niezgodność z warunkami technicznymi, sama w sobie w ocenie Sądu nie stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Istotniejsze jest zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że organ wydał kwestionowaną decyzję przewidującą wybudowanie schodów na działce nr ew. [...], bez oceny prawa inwestora do dysponowania tym terenem na cele budowlane.
Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Inwestor nie złożył jednak oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też wniosku o pozwolenie na budowę w odniesieniu do działki nr ew. [...], na której zaprojektowano omawiane schody. Dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych nie wskazują aby inwestor takie prawo posiadał.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.
J. K. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:
- 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – w tym przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, a w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.);
- 2) naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – w tym przede wszystkim art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. – poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie było żadnych podstaw do jego zastosowania;
Na tych podstawach wnosił o:
- - zmianę zaskarżonego wyroku w całości, poprzez stwierdzenie nieważności, bądź uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego w parterze budynku ze zmianą sposobu użytkowania na sklep i dobudowę schodów zewnętrznych przy ul. [...] w Gdyni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd zaskarżonym wyrokiem ma znaczenie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na dobudowę schodów zewnętrznych do budynku. Stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] kwietnia ma konsekwencje prawne dla mocy decyzji Prezydenta Gdyni z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Wydanie pozwolenia budowlanego z rażącym naruszeniem prawa powoduje, że nie może ostać się w obrocie prawnym decyzja zmieniająca decyzję nieważną. Decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Według art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".
Złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawowym warunkiem wydania pozwolenia na budowę. Oświadczenie złożone do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (oświadczenie z dnia 2 marca 2007 r.) nie obejmowało działki nr [...]. Wniosek o zmianę pozwolenia nie obejmował działki nr [...]. Złożone oświadczenie z dnia 10 października 2007 r. wskazujące działkę nr [...] nie daje podstaw do wyprowadzenia zgodności z prawem decyzji zmieniającej, skoro decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Należy też wskazać, że w piśmie Urzędu Miasta Gdyni z dnia 18 czerwca 2008 r. nr MGG/IB/72212/486/2008 ustanowiono warunki zgody: załatwienie spraw formalno - prawnych zgodnie z treścią prawa budowlanego oraz dokonanie uzgodnień z Zarządcą Dróg I Zieleni. W aktach, jak zgodnie Sąd wywiódł, brak jest dowodów na załatwienie spraw formalno – prawnych do wykazania prawa do dysponowania działką [...] oraz dokonanych uzgodnień z Zarządem Dróg i Zieleni. Wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę nie została objęta działka nr [...]
Zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest zasadny.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.