Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 kwietnia 2015 r., II SAB/Gl 106/14 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta S. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta S. uznał za zasadną. Nie było bowiem przeszkód prawnych do kontynuowania postępowania przed organem pierwszej instancji po wydaniu przez SKO decyzji kasatoryjnej z [...] kwietnia 2014 r., również po wniesieniu na tę decyzję skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zresztą czynności takie zgodnie z wytycznymi SKO zawartymi w ww. decyzji z [...] kwietnia 2014 r. zostały przez Burmistrza S. podjęte (wezwanie do uzupełnienia wniosku, pismo do strony zamieszkałej za granicą), ale nie były kontynuowane po przekazaniu akt administracyjnych SKO przy piśmie z 12 czerwca 2014 r. do WSA w Gliwicach.
Bezczynności po tej dacie nie może usprawiedliwiać fakt przekazania akt administracyjnych w sytuacji, gdy z żadnego przepisu nie wynika, aby zwalniało to organ pierwszej instancji z obowiązku kontynuowania postępowania. Przekazując oryginał akt administracyjnych Burmistrz S. powinien sporządzić ich odpis lub kserokopię umożliwiającą kontynuowanie czynności dowodowych w sprawie toczącej się od czerwca 2013 r. Efektywnych czynności procesowych organ pierwszej instancji nie podjął także po zwrocie mu akt administracyjnych przez SKO (w następstwie prawomocnego odrzucenia skargi M. K. postanowieniem WSA w Gliwicach z 15 września 2014 r., II SA/Gl 860/14), co nastąpiło w grudniu 2014 r. i to w sytuacji, gdy M. K. wniósł zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Dowolne jest zatem stwierdzenie, że zwłoka w załatwieniu sprawy miała miejsca z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 36 § 2 k.p.a. Burmistrz S. nie powiadomił też stron o przyczynie zwłoki w rozpoznaniu sprawy zgodnie z treścią art. 36 k.p.a. Niepodejmowanie przez Burmistrza S. od czerwca 2014 r. efektywnych czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy świadczy nie tylko o bezczynności, ale także o przewlekłym prowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie.
Z tych względów należało stwierdzić na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie przez Burmistrza S. Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bo organ pierwszej instancji przed przekazaniem akt administracyjnych SKO przy piśmie z 12 czerwca 2014 r. podjął czynności procesowe wynikające z wytycznych zawartych w decyzji SKO z [...] kwietnia 2014 r. Przy tym Sąd miał też na uwadze wewnętrzną sprzeczność w zachowaniu skarżącego, który z jednej strony wniósł skargę do sądu administracyjnego na kasatoryjną decyzję SKO, a z drugiej domagał się szybkiego rozpoznania sprawy przez organ, do którego przekazanie sprawy kwestionował.
Sąd miał też na uwadze rodzaj sprawy będącej przedmiotem przewlekłości, w której co do zasady wydanie pozytywnej decyzji przez organ odwoławczy może nastąpić przy odmownej decyzji organu pierwszej instancji, tylko w wyjątkowych okolicznościach, po wszechstronnym zgromadzeniu wymaganego w takich sprawach materiału dowodowego, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Wobec wyłączenia Burmistrza S. od rozpoznania sprawy objętej skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania i wyznaczenie do jej załatwienia Prezydenta Miasta G. bezprzedmiotowe stało się postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania Burmistrza S. do załatwienia sprawy w określonym terminie (w związku z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a.). W tym zatem zakresie postępowanie sądowe należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które wywarło istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz Gminy S. nie dopuścił się przewlekłości postępowania w sposób rażący;
- b) art. 91 § 2 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe niezastosowanie, polegające na niezawiadomieniu skarżącego na piśmie o terminie rozprawy pomimo jego nieobecności na posiedzeniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt l-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taki schemat postępowania zapewnia ochronę obywateli i umożliwia realne wykorzystanie środków przewidzianych w ustawie z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173 ze zm.). Pojęcie rażącego naruszenia prawa zdefiniowane zostało w art. 6 tej ustawy.
Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 sierpnia 2014 r., II SAB/Go 56/14).
Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Zatem, samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 sierpnia 2014 r. II SAB/Wr 38/14).
O przewlekłości postępowania administracyjnego można mówić wówczas, gdy z przyczyn zawinionych przez organ postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności i wydania stosownego merytorycznego (formalnego) rozstrzygnięcia, a zatem, gdy postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, "rozwleczone", przedłuża się w nieuzasadniony sposób (por. A. Skoczyłas, Ocena przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego w świetle orzecznictwa ETPC i NSA (zagadnienia wybrane), ZNSA 2005, nr 2-3, s. 56-61). Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia, będących w związku przyczynowym z działaniem lub bezczynnością organu. Generalnie rzecz ujmując chodzi o takie sytuacje, kiedy w danym postępowaniu wystąpiła nieuzasadniona zwłoka, a za jej powstanie odpowiedzialność ponosi organ (zob. C.P.
Kłosek, Pojęcie przewlekłości postępowania sądowego, Prok. i Pr. 2008, nr 12, s. 70 i 71). W postępowaniu administracyjnym przewlekłość powinna obejmować również przypadki, w których organy administracji publicznej po skasowaniu wydanej przez nie decyzji przez sąd administracyjny i wbrew ocenie wyrażonej w wyroku sądu, ponownie podejmują analogiczne rozstrzygnięcie, czy też zachowują się podobnie po skasowaniu decyzji przez organ odwoławczy, o ile będzie można przypisać odpowiedzialność za takie działanie organowi. Zatem, z przewlekłym prowadzeniem postępowania noszącym znamiona rażącego naruszenia prawa będziemy mieli do czynienia w tych sytuacjach, w których zakres zaniechań organów prowadzących postępowanie, ich opieszałość i czasochłonność w zakończeniu sprawy uwidaczniają się w sposób niezwykle jaskrawy, wręcz uderzający.
Wbrew twierdzeniom WSA w Gliwicach z sytuacją taką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skarżący wniósł o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 3 czerwca 2013 r., dokonując należytego uzupełnienia KIP w dniu 14 czerwca 2013 r. Tymczasem, postanowienie o wszczęciu postępowania zostało mu doręczone dopiero w dniu 25 czerwca 2013 r. (prawie miesiąc później), a następnie – z niewiadomych przyczyn – ponownie 12 sierpnia 2013 r., czyli po ponad dwóch miesiącach od wniesienia wniosku. Od tego czasu Burmistrz Gminy S. swoje czynności wykonywał w sposób powolny i opieszały, całkowicie wstrzymując planowaną inwestycję i zmuszając skarżącego do dokonywania znacznych kosztów i wydatków. W konsekwencji decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydana została dopiero [...] października 2013 r.
W związku z jej odmownym charakterem skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. SKO wydało w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzję, w której wyraźnie zostało podkreślone, że postępowanie mające na celu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia było prowadzone w sposób wadliwy. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi S. wraz z wskazówkami, których zastosowanie miało skutkować usunięciem braków w postępowaniu.
Ponadto w wyniku wniesionego zażalenia na przewlekłość postępowania, SKO postanowieniem z [...] lutego 2015 r. uznało, że niniejsze postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły.
W związku z równoległym badaniem sprawy przez SKO, Burmistrz S. wielokrotnie zasłaniał się niemożnością kontynuowania postępowania w związku z rzekomym brakiem akt sprawy. Jednakże mając na uwadze m.in. stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1075/12 brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. Organ powinien zorganizować sobie pracę w taki sposób, by być w posiadaniu przynajmniej kopii akt administracyjnych, w przypadku konieczności przekazania samych akt innemu organowi.
Na szczególną uwagę zasługuję również fakt, że dopiero 4 lutego 2015 r. Burmistrz Gminy S. wniósł do SKO o wyznaczenie innego organu do prowadzenia niniejszej sprawy. Wniosek swój motywował – po prawie dwóch latach prowadzonego postępowania – powołując się na fakt, że Gmina S. powinna być stroną w niniejszym postępowaniu. W związku z tym, niniejsze postępowania przeciągnęło się o konieczność przekazania sprawy organowi wyznaczonemu przez SKO.
W przedmiotowej sprawie nie tylko doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Gminy S., ale przewlekłość ta miała charakter rażący. W celu umożliwienia skarżącemu dochodzenia odszkodowania za straty poniesione przez opieszałe zachowania organu konieczne staje się zatem wniesienie o dokonanie konwalidacji orzeczenia WSA w Gliwicach.
Sąd dopuścił się również uchybień natury proceduralnej, które wywarły istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie zawiadomiono skarżącego o terminie kolejnej rozprawy, pomimo jego nieobecności na poprzedniej rozprawie. Zgodnie z art. 91 § 2 p.p.s.a. o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie na następne posiedzenie. Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. Naruszenie art. 91 § 2 przez zbyt późne doręczenie stronie zawiadomienia o rozprawie lub jego niedoręczenie stanowi uchybienie procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie SN z 17 marca 1978 r., IV CRN 62/78, LEX nr 8085; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 kwietnia 2009 r., II SA/Go 706/08). W konsekwencji skarżący nie był w stanie należycie reprezentować swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co mogło przełożyć się na treść wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz Gminy S. nie dopuścił się przewlekłości postępowania w sposób rażący. Wynika to zarówno z uzasadnienia Sądu I instancji, jak i z faktu, że skarżący kasacyjnie istotnie przyczynił się do opóźnienia procesu procedowania w sprawie, składając skargę do sądu administracyjnego na decyzję kasacyjną SKO w K. z [...] kwietnia 2014 r. Co prawda, należy się zgodzić z Sądem I instancji że fakt ten nie zwalnia organu administracji od obowiązku procedowania w sprawie (z tym, że wniosek, iż organ przed przekazaniem akt sądowi ma obowiązek je skserować w całości należy uznać za sprzeczny z zasadą szybkości prostoty postępowania – art. 12 k.p.a., a także ekonomii procesowej), ale istotnie go utrudnia.
Należy bowiem mieć na względzie, że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny na decyzję kasacyjną organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.), przestaje istnieć podstawa do powtórnego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na skutek uchylenia decyzji kasacyjnej lub stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny "odżywa" pierwotna decyzja organu I instancji zaskarżona wniesieniem odwołania. Nie można zatem przyjąć, że do obrotu prawnego wchodzi również druga decyzja tego organu (wydana na skutek uchylenia pierwszej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.), ponieważ byłoby to sprzeczne z zakazem powtórnego orzekania w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), a więc decyzja taka byłaby dotknięta wadą nieważności.
Reasumując, organ I instancji po zaskarżeniu decyzji kasacyjnej do sądu administracyjnego może, a nawet powinien podejmować czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zwłaszcza wykonać wskazania w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ale powinien powstrzymać się od wydania nowej decyzji w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, bo w przeciwnym razie naruszyłby zasadę zakazu równoczesnego orzekania w sprawie przez dwa różne organy.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący kasacyjnie przyczynił się do opóźnień w procedowaniu w jego sprawie, a zatem nie można uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta S. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie tylko organ ponosi odpowiedzialność za opóźnienie w załatwieniu sprawy.
Z kolei zarzut naruszenia art. 91 § 2 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe niezastosowanie, polegające na niezawiadomieniu skarżącego na piśmie o terminie rozprawy pomimo jego nieobecności na pierwszym posiedzeniu nie ma usprawiedliwionych podstaw na gruncie rozpoznawanej sprawy, ponieważ uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy por. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak bowiem wywiedziono powyżej przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta S. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i skarżący kasacyjnie bez względu na to, czy był obecny na rozprawie nie mógł wywieść niczego innego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz Burmistrza Miasta S. na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ zasądzenie tych kosztów na rzecz organu, który niewątpliwie złamał prawo pozostawałoby w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.