Uzasadnienie
II OSK 189 / 11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. B.- G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie choroby zawodowej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Z ustaleń organu, przyjętych w skarżonym wyroku wynikało, że skarżąca była zatrudniona na Uniwersytecie [...] w B. (obecna nazwa pracodawcy) od dnia 1 września 1973 r. do dnia 13 listopada 2008 r. na stanowiskach: nauczyciela wychowania fizycznego, instruktora, wykładowcy i starszego wykładowcy. W okresie od 1 października 1997 r. do 31 grudnia 2005 r. pełniła funkcję Kierownika Studium [...]. Ustalono, iż skarżąca w trakcie wykonywania czynności zawodowych była narażona na nadmiemy wysiłek głosowy.
W dniu 3 lutego 2009 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Bydgoszczy wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u E. B. – G. choroby zawodowej przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115- zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.).
W wyniku odwołania skarżącej od tego orzeczenia, Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, po przeprowadzeniu badania laryngologicznego, foniatrycznego i videostroboskopowego oraz w oparciu analizę całej dokumentacji dołączonej do skierowania w tym dokumentacji z Poradni Laryngologicznej i Foniatrycznej w Bydgoszczy oraz kart informacyjnych leczenia sanatoryjnego w Szczawnicy, Kudowie i Zakopanem, wydał w dniu 29 maja 2009 r. orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Instytut stwierdził, iż nie wykazano u pacjentki zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Instytut wyjaśnił także, iż stwierdzone obecnie zmiany morfologiczno- czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. U skarżącej rozpoznano przewlekłe proste zapalenie krtani z zaostrzeniem w odcinku tylnym i cechy dysfoni hyperfunkcjonalnej.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. nie stwierdził u E. B.- G. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych do ww. rozporządzenia.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez E. B.- G. odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2351 i art. 2352 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej Kodeksem pracy), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869- zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz. U. Nr 132, poz. 1121), Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z przedłożonym przez skarżącą dowodem w postaci wyniku badania narządu głosu z dnia 20 maja 2009 r. oraz wejściem w życie w dniu 3 lipca 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o wydanie opinii uzupełniającej.
W odpowiedzi Instytut wydał opinię z dnia 29 września 2009 r., w której stwierdził, że przedłożony przez skarżącą wynik badania laryngostroboskopowego z dnia 20 maja 2009 r. nie ma wpływu na zmianę dotychczasowego rozpoznania. Zdaniem Instytutu stwierdzona u skarżącej zmiana czynnościowa (dysfonia hyperfunkcjonalna) nie spełnia wymaganego kryterium choroby zawodowej według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.
Wobec podniesionego przez skarżącą zarzutu, iż w aktach sprawy brak jest części dokumentacji, którą dostarczyła w lutym 2009 r., organ odwoławczy przesłał wskazaną dokumentację do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi zwracając się jednocześnie o opinię, czy informacje w niej zawarte mogą wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej.
W kolejnej opinii z dnia 2 lutego 2010 r. Instytut, powołując się na wyniki ponownego badania skarżącej stwierdził, że nie ma podstaw do zmiany swojego stanowiska o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu u skarżącej.
Organ odwoławczy, wskazując na definicję choroby zawodowej z art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy i tryb wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia (§ 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.), podkreślił, że obie uprawnione jednostki orzecznicze (§ 5 tego rozporządzenia) w swoich opiniach i pismach uzupełniających nie rozpoznały żadnej z chorób zawodowych wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Bezpośrednio wykluczyło to w ocenie organu możliwość wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej.
Skargę na powyższą decyzję wniosła E. B.- G., stwierdzając, iż nie uwzględniono wszystkich dokumentów w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że organy administracji materiał dowodowy oceniły w sprawie wszechstronnie i na jego podstawie wyciągnięto prawidłowe wnioski. Zgromadzone i przedstawione przez skarżącą dokumenty zostały przedstawione przez organ odwoławczy jednostce orzeczniczej II stopnia, która kilkakrotnie wypowiadała się nie tylko w odniesieniu do badań przeprowadzonych przez innych lekarzy specjalistów, ale także ponowiła badania we własnym zakresie. Wobec tego zdaniem Sądu organ odwoławczy miał uzasadnione podstawy, aby oprzeć swoje rozstrzygnięcie o tak przeprowadzoną opinię biegłego, jaką jest orzeczenie właściwej jednostki orzeczniczej.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jedynie stwierdzenie jednej z chorób wskazanych w ww. rozporządzeniu pozwala właściwemu inspektorowi sanitarnemu na wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Tymczasem zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do takowego stwierdzenia, a to z uwagi na brak rozpoznania schorzenia wymienionego w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. B.- G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa procesowego art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 zd.1 i art. 233 § 1 k.p.c., które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskutek nie dokonania wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności treści opinii uzupełniającej wydanej przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi z dnia 29 września 2009 r.;
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego art. 134 § 1 p.p.s.a mające istotny wpływ na wynik sprawy wskutek nie dokonania weryfikacji legalności działalności organu administracyjnego w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych w przedmiocie choroby zawodowej skarżącej i niewyjaśnienie w sposób obiektywny, przy skorzystaniu z wiedzy specjalistycznej biegłego z dziedziny medycyny, treści opinii uzupełniającej wydanej przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w dniu 29 września 2009 r. w odniesieniu do przedstawionego przez skarżącą wyniku badania laryngostroboskopowego z dnia 20 maja 2009 r.;
- 3. naruszenie przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a mające istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy wskutek nie uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej;
- 4. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, wskutek nie uznania schorzenia skarżącej za chorobę zawodową pomimo spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca stwierdziła, iż w badaniu laryngostrobowym z dnia 20 maja 2009 r. stwierdzono u niej niewydolność głośni spowodowaną niedowładem mięśni głosowych, trwałą dysfonię znacznego stopnia, a także przewlekły nieżyt krtani obrzękowy z tendencją do tworzenia guzków głosowych. Badanie to zostało poddane ocenie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi jako organowi orzeczniczemu II stopnia, który stwierdził, że nie ma ono wpływu na wydane uprzednio rozstrzygnięcie. Instytut przyznał wprawdzie, że w przeprowadzonym badaniu zwarcie fonacyjne nie było całkowicie pełne, jednakże taka niedomoga fałdów głosowych nie jest spowodowana niedowładem mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe, tzn. nie jest to utrwalona zmiana organiczna w obrębie krtani.
W ocenie skarżącej stanowisko to jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią diagnozy zawartej w ww. badaniu, w którym to jednoznacznie wskazano, iż niewydolność głośni spowodowana została niedowładem mięśni głosowych. Organ orzeczniczy w swojej opinii nie wskazał zaś, jaka jest przyczyna tej niedomogi fałdów głosowych.
W związku z powyższym skarżąca uznała opinię za nieprawidłową, podkreślając, że w zasadzie odnosi się ona jedynie do zaprzeczenia diagnozie wskazanej w treści badania. Skoro zatem stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób dostateczny, a istniejące, sprzeczne orzeczenia lekarskie co do rodzaju schorzenia powinny być wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości, to zaskarżona decyzja winna zostać uchylona.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że w sprawie nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego ani procesowego, jak to wskazuje skarżąca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych treścią przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., za niewłaściwie skonstruowany, a w konsekwencji chybiony należało uznać postawiony w niej zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. z związku z art. 232 zdanie pierwsze i art. 233 § 1 k.p.c. Stwierdzić trzeba, że przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. wyłącznie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w przypadku przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. Zatem, a na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej bez uprzedniego wykazania naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Wskazana w kasacji norma prawna może stać się skuteczną podstawą kasacyjną jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny przeprowadził postępowanie dowodowe, o jakim mowa w § 3 tego przepisu.
W sytuacji natomiast, gdy wojewódzki sąd administracyjny w trakcie postępowania sądowego nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., a taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, powoływanie się w skardze kasacyjnej na zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 1987/04, niepubl.; z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 27/08, niepubl.; z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 561/08, niepubl.).
Nie można było również podzielić zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. Za pomocą tak przedstawionego zarzutu strona skarżąca starała się podważyć ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy, wskazując na nie wyjaśnienie treści opinii uzupełniającej Instytutu Medycyny Pracy z dnia 29 września 2009 r. w odniesieniu do wyniku badania laryngostroboskopowego z dnia 20 maja 2009 r. W ocenie skarżącej zaistniała konieczność przeprowadzenia kolejnej opinii biegłego. Tak sformułowanego zarzutu nie można jednak podzielić, bowiem Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przyczyny, dla których podzielił stanowisko organu odwoławczego, a w ocenie tej nie można dopatrzeć się cech dowolności. Odnotować w tym zakresie także należało trafne stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że badania przeprowadzone przez inne placówki medyczne są jedynie opiniami pomocniczymi i nie stanowią podstawy do stwierdzenia takiej choroby.
W sytuacji, gdy uprawniona jednostka medyczna ustosunkowała się do pomocniczej opinii, jaką było badanie z dnia 20 maja 2009 r. i wyjaśniła, dlaczego pozostaje ona bez wpływu na zasadność uprzednio zajętego stanowiska, jak ma to miejsce w piśmie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia 25 września 2009 r. i między innymi w konsekwencji tych wyjaśnień wydana została kontrolowana w sprawie decyzja, której prawidłowość podzielił Sąd pierwszej instancji, to w takiej ocenie nie można dopatrzyć się ani wadliwości, ani też naruszenia zasady nie związania zarzutami i wnioskami skargi, do czego prowadzi treść formułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu.
Nie można było również podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy. Wbrew opinii skarżącej nie można, bowiem było przyjąć w sprawie, iż zostały spełnione przesłanki ustawowe upoważniające do stwierdzenia choroby zawodowej. O ile, nie budziło wątpliwości to, że skarżąca wykonywała pracę w warunkach narażenia zawodowego, o tyle w przeprowadzonym postępowaniu nie stwierdzono u skarżącej choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, a co nie zostało również w sprawie skuteczne podważone. Istotne jest przy tym to, a co zdaje się pomijać strona wnosząca kasację, że nie każda nawet bardzo poważna, rozpoznana u badanego jednostka chorobowa może być uznana za chorobę zawodowa, bowiem chorobę zawodową mogą stanowić wyłącznie schorzenia umieszczone w wykazie chorób zawodowych. Brak rozpoznania u skarżącej jednostki chorobowej wymienionej w wykazie uniemożliwiał wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony skarżącej i powodował, że nie można było dostrzec naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów wskazanych w treści zarzutu. W konsekwencji powyższego za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania.
Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz wobec braku przedstawienia usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.