Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1890/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. oddalił skargę I. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] kwietnia 2015 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania I. B. od decyzji Starosty S. z [...] lutego 2015 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr ew. [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy.

Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wniosła I. B., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych, dotyczących obszaru oddziaływania obiektu, bowiem obszar ten został określony bez zbadania kumulatywnego oddziaływania wszystkich przedsięwzięć, w szczególności elektrowni wiatrowych usytuowanych w pobliżu, które nie zostały wskazane w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w oparciu o którą organ poczynił ustalenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 526/15, oddalił skargę.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej I. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r., II OSK 1687/16, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), bowiem w skardze złożonej do WSA zasadniczo zakwestionowano ustalony w sprawie obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, przy czym zarzuconą wadę decyzji powiązano z brakiem zbadania kumulatywnego oddziaływania wszystkich przedsięwzięć, a konkretnie elektrowni wiatrowych, usytuowanych w pobliżu spornego obiektu. W szczególności podniesiono, że złożona przez inwestora decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] czerwca 2012 r. nie zawiera prawidłowych ustaleń co do obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowych, będących jej przedmiotem, a ponadto na dzień wydania pozwolenia na budowę nie była już aktualna wobec wybudowania w obszarze oddziaływania przedmiotowej elektrowni innej Farmy, składającej się z kilkunastu elektrowni wiatrowych.

Skarżąca wskazała w skardze na szereg uciążliwości, które będą wynikać z kumulatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych na jej nieruchomość i środowisko przyrodnicze. Zdaniem NSA, przytoczone w skardze zarzuty nie zostały przez Sąd Wojewódzki poddane właściwej analizie na płaszczyźnie stanu faktycznego sprawy, jak też przepisów prawa materialnego i procesowego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie jest zasadna. Wskazał, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Realizując te wytyczne przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe, załączając do akt sprawy akta postępowania środowiskowego, rozstrzygniętego decyzją Wójta Gminy W. z [...] stycznia 2012 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla Elektrowni Wiatrowej W. (nie istnieje bowiem obiekt określany mianem "F."), obejmującej 19 turbin. Decyzja ta, utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., była również przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r., II OSK1025/14, NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z 10 grudnia 2013 r., II SA/Łd 844/13, oddalającego skargę).

Do akt sprawy załączono akta 16 spraw prowadzonych przez Starostę S., których przedmiotem było udzielenie pozwolenia na budowę. Inwestor przedłożył raport środowiskowy, dotyczący przedsięwzięcia pod nazwą Farma Wiatrowa W. wraz z aneksami, w oparciu o który wydana została decyzja środowiskowa Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. Jak wynika z obu raportów środowiskowych, ich autorzy badali skumulowane oddziaływanie zarówno elektrowni istniejących, jak i projektowanych. Raport sporządzony dla przedsięwzięcia pod nazwą W., uwzględnia m.in. skumulowane oddziaływanie elektrowni znajdujących się i projektowanych na terenie Gminy, przy czym żadna z elektrowni wiatrowych znajdujących się w lokalizacji Wróblew I nie jest położona w odległości mniejszej niż 1,7 km od elektrowni, będącej przedmiotem niniejszego postępowania pozwoleniowego. Najbliżej położone są dwie elektrownie w T. (nie zaś I.), przy czym są to odległości odpowiednio – 1,69 km i 1,79 km.

W piśmie z [...] lutego 2018 r. skarżąca wskazała odległości odpowiednio – od 580 m do 950 m, jednak nie od elektrowni [...] będącej przedmiotem niniejszego postępowania, lecz od innych elektrowni, których dotyczy decyzja środowiskowa, tj. [...] i [...], oddalonych od elektrowni będącej przedmiotem niniejszego postępowania o ponad 1 km. W podawanej przez skarżącą odległości około 600 m od elektrowni [...] nie została również ulokowania żadna inna elektrownia wiatrowa, która nie miałaby umocowania w decyzji środowiskowej z dnia [...] czerwca 2012 r. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie są prawdziwe zarzuty skargi o "nieaktualności decyzji środowiskowej, wobec wybudowania w obszarze oddziaływania elektrowni nowych obiektów, których oddziaływanie będzie się kumulowało z obiektem, którego dotyczy przedmiotowa sprawa."

W odniesieniu do błędnego, jak podaje skarżąca, określenia współoddziaływania elektrowni wiatrowych w ramach farm W. I i W. podniesiono zarzuty związane z niewłaściwym określeniem odległości od elektrowni [...] i [...] (w ramach inwestycji W.) oraz elektrowni położonych w T. (w ramach inwestycji W.). Sąd, pomijając kwestię niedopuszczalnego przenoszenia zagadnień rozstrzygniętych i ocenionych na etapie postępowania środowiskowego (raporty środowiskowe w obu sprawach uwzględniają kumulację oddziaływań, skarżąca natomiast ustalenia te kwestionuje), stwierdził, że tak formułowane zarzuty nie odnoszą się do interesu prawnego skarżącej, badanego na gruncie prawa budowlanego. Działka skarżącej nr [...] położona jest w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej nr [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Działka ta posiada charakter rolny i takież przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z tej racji teren ten nie podlega ochronie akustycznej. Wymagania ochrony środowiska, w tym określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, winny natomiast odnosić się do przedsięwzięcia objętego wnioskowanym pozwoleniem na budowę. Brak jest więc, w ocenie Sądu, podstaw do wywodzenia wadliwego określenia obszaru oddziaływania projektowanej elektrowni ([...]) i związanego z tym nieprawidłowo określonego oddziaływania na nieruchomość skarżącej w oparciu o zarzuty dotyczące kwestionowanych przez skarżącą odległości pomiędzy innymi elektrowniami w ramach przedsięwzięcia W. a elektrowniami usytuowanymi w T. (w ramach przedsięwzięcia W.), oddalonymi od działki skarżącej o blisko 2 km w linii prostej, usytuowanymi przy tym poniżej planowanej elektrowni i na południe od niej (działka skarżącej znajduje się natomiast powyżej [...], na północ od niej).

Sąd uznał, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad, o których mowa w art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. Organy architektoniczno-budowlane dokonały analizy i oceny wniosku inwestora w świetle wymagań określonych w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Gminy i Miasta w W. z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw B., G., R., Z., K., M., D. i fragmentu miasta W. (Dz.Urz.Woj.Łódzkiego z 2012 r., poz. 2946), bowiem działki nią objęte położone są na terenie oznaczonym w planie jako 8-R-EW – tereny upraw rolnych z możliwością lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz KDW1 – tereny dróg wewnętrznych (niepublicznych) stanowiących obsługę terenów upraw rolnych oraz obsługę urządzeń elektrowni wiatrowych.

W opinii Sądu, przedłożony przez inwestora projekt jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, w tym określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także jest kompletny w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego oraz wykonany został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy, stanowiący jego element projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a inwestor przedłożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Organ zobligowany był więc do jego zatwierdzenia i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła I. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającymi go decyzjami i rozpoznanie sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, tj.:
2. a. art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym podzieleniu przez Sąd nieprawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne, że obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej usytuowanej na działkach o nr [...] położonych miejscowości R., gm. W., został określony prawidłowo, w sytuacji gdy obszar ten został określony bez prawidłowego zbadania kumulatywnego oddziaływania wszystkich przedsięwzięć, w szczególności elektrowni wiatrowych usytuowanych w pobliżu obiektu (Elektrownia Wiatrowa W. obejmująca 19 turbin), które nie zostały wskazane w decyzji z [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, o którą to decyzję organ wydający decyzję w przedmiotowej sprawie oparł swoje ustalenia oraz nie wyjaśnienie powyższej kwestii w sposób dostateczny w uzasadnieniu wyroku;
3. b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d) oraz pkt 9 prawa budowlanego, przez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym:
4. - nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego,
5. - nie dokonano właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego,
6. - uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia właściwie okoliczności, na których oparł się organ uznając że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w postaci "Parku elektrowni wiatrowej W." zostało przeprowadzone prawidłowo, w tym w szczególności w zakresie kumulowania się oddziaływań z innymi pobliskimi przedsięwzięciami tego samego rodzaju,
7. - wadliwe zaakceptowanie w rozpoznanej sprawie ustaleń organów obu instancji polegających na przyjęciu, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w postaci "Parku elektrowni wiatrowej W." zostało przeprowadzone prawidłowo, w tym w szczególności w zakresie kumulowania się oddziaływań z innymi pobliskimi przedsięwzięciami tego samego rodzaju;
8. c. art. 106 § 3 i art. 106 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w postaci:
9. - akt postępowania prowadzonego przez wójta Gminy W. zakończonego decyzją znak [...] i dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach w/w spraw, w szczególności z decyzji nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z [...] października 2011 r., raportu oddziaływania na środowisko wraz z aneksami,
10. - 18 map zasięgu hałasu wiatraków w gminie W. SKO [...], WSA II SA/Łd 844/13,
11. - mapy planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w sołectwach: B., G., R., Z., M., D., K. i fragmentu miasta W. z zaznaczonymi elektrowniami wiatrowymi "Parku elektrowni wiatrowej W. " oraz elektrowniami Farmy I. nr [...],[...],[...] wraz z zaznaczonymi odległościami,
12. - mapy zawierającej izolinie hałasu stanowiącej integralną część raportu oddziaływania na środowisko złożonej przez Inwestora w sprawie zakończonej decyzją środowiskową numer [...], na której wskazano trzy najbliższe turbiny farmy I. wraz z odległościami od turbin [...],[...],[...],
13. - wycinka mapy zasięgu hałasu wiatraków w gminie W. SKO [...], WSA II SA/Łd 844/13, na której wskazano dwie najbliższe turbiny "Parku elektrowni wiatrowej W. ", tj. [...] i [...] wraz z odległościami, i w konsekwencji błędne ustalenia co do okoliczność kumulowania się oddziaływań elektrowni Farmy I. z elektrowniami wiatrowymi "Parku elektrowni wiatrowej W.", w tym z turbiną wiatrową oznaczoną numerem [...], której dotyczy niniejsze postępowanie oraz brak ustalenia, że odległość farmy wiatrowej położonej w gminie W. (Farma I.) od "Parku elektrowni wiatrowej W." jest znacznie mniejsza niż wskazał to inwestor w postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową numer [...] wydaną przez Burmistrza Gminy i Miasta W., tj. nie jak wskazuje inwestor w aneksie do raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej "W." gm. W. (załącznik 1b do pisma inwestora z dnia [...] listopada 2017 r.) 3 kilometry lecz:
14. - turbina [...] (sygn. akt [...]) - odległość ok. 620 m od turbiny [...] farma W., ok. 720 m od turbiny [...] farma W., ok. 1050 m od turbiny [...] farma W.,
15. - turbina [...] (sygn. akt [...]) - odległość ok, 580 ni od turbiny [...] farma W.,
16. - turbina [...] (sygn. akt [...]) - odległość ok. 950 111 od turbiny [...] farma W., co powoduje, że obszar oddziaływania turbin wiatrowych składających się na "Park elektrowni wiatrowej W.", w tym elektrowni [...], został błędnie określony w decyzji środowiskowej nr [...], co spowodowało konieczność zbadania przez organ architektoniczno-budowlany, w postępowaniu o pozwolenie na budowę, zgodności planowanej inwestycji z wymogami ochrony środowiska, szczególnie w zakresie kumulowania się oddziaływań, czego organ budowlany nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "FW W." Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku – stosownie do wiążącego go wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 1687/16 – rozważył kwestię kumulowania się oddziaływań elektrowni wiatrowej projektowanej i elektrowni wiatrowych już istniejących. Zauważyć wypada, że niniejsza sprawa prowadzona jest w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a nie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Szczegółowa argumentacja zarzutów skargi kasacyjnej w istocie sprowadza się do kwestii rozstrzyganych w decyzji środowiskowej. Podkreślić należy, że dla sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego wystarczające jest ustalenie, że kwestia kumulacji oddziaływań była uwzględniona w decyzji środowiskowej.

Nie można jednak w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ponownie rozpatrywać problematyki już wcześniej rozpatrzonej w decyzji środowiskowej, gdyż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest weryfikacja decyzji podjętej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a tym bardziej dowodów, na podstawie których decyzję tę wydano. Po prawidłowo przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, że decyzja środowiskowa narusza prawo. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd Wojewódzki poddał właściwej analizie jej stan faktyczny, jak też przepisy prawa materialnego i procesowego, na podstawie których zaskarżona decyzja została wydana. Zastosował się więc w pełni do wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 1687/16.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d) oraz pkt 9 prawa budowlanego, a także art. 106 § 3 i art. 106 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., nie miały usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.