Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1890/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 563/19, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 lipca 2019 r., nr SKO.41/2114/PO/2019 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z dnia 16 maja 2019 r., znak AB-ZA-1.7120.49.2019 o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych od nr 1 do nr 5, od nr 7 do nr 11, od nr 12 do nr 23, od nr 24 do nr 37 oraz lokali użytkowych nr U6, U6a, U11a, U23a w budynku przy ul. [...] [...] w L. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") tj. art. 2 ust. 1a w zw. z ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 737 ze zm., dalej: "u.w.l.") oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji przy ocenie samodzielności lokalu za prawidłowe dokonanych ustaleń w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 lipca 2019 r. z pominięciem okoliczności, że organ I instancji dokonał oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Lublin o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia 28 września 2016 r., który przewidywał możliwość realizacji obiektu, w którym znajduje się 36 lokali mieszkalnych i 4 lokale użytkowe,
2. 2. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm., dalej "u.p.s.") przez uznanie, że ich zastosowanie jest przesłanką niezbędną do ustalenia zasadności wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali,
3. 3. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez pominięcie przepisu art. 7a § 1 i art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") i rozstrzygnięciu na niekorzyść wnioskującej Spółdzielni,
4. 4. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez brak zgodności między treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem, przejawiającą się w tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, który w zasadzie potwierdził samodzielność wskazanych przez skarżącą lokali, a mimo to odmówił wydania zaświadczenia, potwierdzającego tę okoliczność,
5. 5. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. art. 8 § 1 oraz art. 16 § 1 k.p.a. przez dokonanie ponownej oceny zapisów treści planu zagospodarowania przestrzennego odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiocie realizacji w budynku przy ul. [...] [...] w L. (decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia 28 września 2016 r.) lokali mieszkalnych oraz użytkowych, czym dopuścił się do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, jak również pominął zasadę trwałości decyzji (o pozwoleniu na budowę z dnia 28 września 2016 r.), z której wynika obowiązek respektowania ustaleń w niej zawartych.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2020 r. w całości, a także poprzedzających go postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 lipca 2019 r. oraz Prezydenta Miasta Lublin z dnia 16 maja 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1a w zw. z ust. 2 i 3 u.w.l. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji przy ocenie samodzielności lokalu za prawidłowe dokonanych ustaleń w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z pominięciem okoliczności, że organ I instancji dokonał oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Lublin o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia 28 września 2016 r., który przewidywał możliwość realizacji obiektu, w którym znajduje się 36 lokali mieszkalnych i 4 lokale użytkowe.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, konieczne jest wyjaśnienie, jak wskazane w nim przepisy powinny być rozumiane i na czym polegał błąd Sądu I instancji w interpretacji tych przepisów (por. wyrok NSA z 19.05.2022 r., II OSK 1775/19, LEX nr 3356953). W niniejszej skardze brakuje wykazania, które z dyrektyw interpretacyjnych, użytych przy wykładni wskazanych powyżej przepisów, zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie tychże przepisów (zob. wyrok NSA z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293).

Niezależnie od powyższego, należy zaznaczyć, że przedmiotem pozwolenia na budowę udzielnego decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 28 września 2016 r., był, jak wynika to z akt sprawy, budynek opieki społecznej – "[...]", a nie obiekt "w którym znajduje się 36 lokali mieszkalnych i 4 lokale użytkowe". Sąd I instancji, kierując się właściwym rozumieniem charakteru obiektu, potwierdził prawidłowość zaszeregowania przez organy administracji domu opieki społecznej do kategorii budynków zamieszkania zbiorowego, stanowiących zorganizowaną całość gospodarczą.

W tym miejscu wypada wskazać, że jedynie te lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l., mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Zatem wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu wymaga weryfikacji spełnienia przez lokal/pomieszczenie warunków samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym (wyrok NSA z 26.01.2023 r., II OSK 2641/21, LEX nr 3552926). Jeżeli więc z decyzji o pozwoleniu na budowę (jak również z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) nie wynika możliwość ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu, brak jest tym samym podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu.

Z tych też względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez brak zgodności między treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem, przejawiającą się w tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, który w zasadzie potwierdził samodzielność wskazanych przez skarżącą lokali, a mimo to odmówił wydania zaświadczenia, potwierdzającego tę okoliczność. Jak już bowiem wyżej wyjaśniono, to że wskazane przez skarżącą pomieszczenia wypełniały wymogi określone w art. 2 ust. 2 u.w.l. nie oznacza jeszcze, że można je uznać za lokale samodzielne. W aktualnym stanie prawnym zaświadczenie o samodzielności lokalu potwierdza nie tylko spełnienie przesłanek z art. 2 ust. 2 u.w.l., ale równocześnie przesłanek określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l.

Zatem wskazanie przez organ, że dane pomieszczenia wypełniają przesłanki z art. 2 ust. 2 u.w.l. nie pozostaje w sprzeczności z odmową wydania zaświadczenie, gdy wskazane przez skarżącą lokale nie spełniają przesłanek przewidzianych w art. 2 ust. 1a u.w.l.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów u.p.s. przez uznanie, że ich zastosowanie jest przesłanką niezbędną do ustalenia zasadności wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali.

W zarzucie tym nie sprecyzowano, które przepisy (jednostki redakcyjne) przywołanej ustawy miały być – zdaniem skarżącej – naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w petitum skargi przepisów prawa, którym według skarżącego uchybił Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów. (por. m.in. wyroki NSA z 14.03.2018 r., II OSK 1281/16, LEX nr 2469106 oraz z 2.03.2023 r., II OSK 1620/22, LEX nr 3518730).

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez pominięcie art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a. i rozstrzygnięcie na niekorzyść wnioskującej Spółdzielni.

Przepisy art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a. nie mogły zostać naruszone w niniejszej sprawie, albowiem zarówno z rozstrzygnięć organów administracji, jak również z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika by w sprawie pozostawały wątpliwości co do stosowanej przez organy treści normy prawnej (art. 7a § 1 k.p.a.), czy też niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego (art. 81a k.p.a.). Polemiczne stanowisko skarżącej wobec rozstrzygnięć organów administracji oraz przeprowadzonej kontroli sądowej zaskarżonego aktu nie jest bowiem tożsame z okolicznościami określonymi w hipotezach norm rekonstruowanych z przytoczonych wyżej przepisów.

Również zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. art. 8 § 1 oraz art. 16 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak już wyżej wskazano decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia 28 września 2016 r. dotyczyła pozwolenia na budowę domu opieki społecznej, a nie obiektu składającego się z lokali mieszkalnych i użytkowych. Zatem przywołania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ustaleń planu miejscowego, z których wynika, że teren na którym na podstawie ww. pozwolenia na budowę został wybudowany "[...]", jest przeznaczony pod "usługi publiczne w zakresie pomocy społecznej (dom pomocy społecznej)", nie można traktować jako ponownej oceny treści planu, odmiennej od przyjętej przy wydawaniu decyzji z dnia 28 września 2016 r. Uzasadnieniem odniesienia się do ustaleń obowiązującego planu miejscowego oraz treści ww. decyzji była weryfikacja wypełnienia wymogów przewidzianych w art. 2 ust. 1b u.w.l., których brak skutkował odmową wydania żądanego przez skarżącą zaświadczenia.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.