Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 994/14 po rozpoznaniu skargi S.A. uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczeninie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa po rozpatrzeniu sprawy wybudowania przyłącza wodociągowego do sieci wodociągowej do działki oznaczonej nr ew. 5, w obrębie [...] oraz przyłącza energetycznego przez J.S. sp. z o.o. w Szczecinie umorzył prowadzone w tej sprawie postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 20 maja 2014 r. S.A. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach - dalej "PINB", o wybudowaniu sieci wodociągowej i sieci energetycznej w obrębie [...], wzdłuż drogi oznaczonej nr ew. 14 w kierunku działki nr 5, w warunkach samowoli budowlanej oraz, że wybudowane sieci mogły naruszyć teren jego działek oznaczonych nr ew. 69 i 70, w obrębie [...]. Po uzyskaniu informacji o możliwości popełnienia samowoli budowlanej, PINB wszczął postępowanie wyjaśniające. Na podstawie złożonych wyjaśnień oraz przedłożonych przez J.S. sp. z o.o. dokumentów ustalono, że twierdzenie o budowie sieci wodociągowej i sieci energetycznej w warunkach samowoli budowlanej jest niezgodne ze stanem faktycznym. Ustalono, że zgłoszona przez skarżącego sieć wodociągowa nie jest siecią, lecz przyłączem wodociągowym, co wynika z definicji przyłącza i co zostało potwierdzone w warunkach technicznych jego budowy z dnia 11 lutego 2014 r., wydanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Karnicach.
W warunkach tych określono miejsce włączenia przyłącza do sieci, jego średnicę, miejsce zamontowania wodomierza i usytuowania studni wodomierzowej. Wydane warunki techniczne przyłączenia do sieci w sposób jasny precyzują, że jest to przyłącze wodociągowe, a nie jak to sugeruje skarżący sieć wodociągowa. Pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. Zakład Gospodarki Komunalnej w Karnicach potwierdził fakt wybudowania przyłącza wodociągowego na podstawie art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatem twierdzenie skarżącego, że zostało ono wybudowane w warunkach samowoli budowlanej jest bezpodstawne.
Ponadto ustalono, że wybudowano przyłącze energetyczne do działki nr 5, a nie jak sugeruje skarżący sieć energetyczną. Zostało ono wybudowane na podstawie dokonanego w Starostwie Powiatowym w Gryficach zgłoszenia, który to organ pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. poinformował inwestora, że nie zgłasza sprzeciwu. PINB, rozpatrując sprawę w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym również na podstawie posiadanej mapy inwentaryzacji geodezyjnej wybudowanych przyłączy stwierdził, że wybudowane przyłącza nie naruszają granic działek należących do S.A., oznaczonych nr 69 i 70 w obrębie Janowo w związku z czym nie uznał S.A. za stronę postępowania, w rozumieniu art. 28 Kpa.
Decyzją z dnia 4 września 2014 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie – dalej: "ZWINB", po rozpatrzeniu odwołania S.A., decyzją z dnia 4 września 2014 r., umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazując na znajdującą się w aktach sprawy z inwentaryzację geodezyjną powykonawczą przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Gryficach w dniu 6 sierpnia 2014 r., stwierdził, że wykonane przyłącza energetyczne i wodociągowe na działce drogowej nr 14 nie naruszają granicy działek 69 i 70, przez co nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu ich terenu, dlatego nie pozwalają uznać S.A. za stronę postępowania.
W skardze na powyższą decyzję S.A. zarzucił naruszenie art. 28 Kpa, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 7 i art. 8 Kpa, art. 136 Kpa oraz art. 29a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane(DZ.U z 2016 roku, poz. 290, dalej jako Prawo budowlane) w zw. z art. 2 pkt 6 i 7 ustawy o zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Uchylając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że PINB umorzył postępowanie w przedmiocie wybudowania przyłącza wodociągowego do sieci wodociągowej do działki nr ew. 5, w obrębie [...] oraz przyłącza energetycznego przez J.S. sp. z o.o., gdy tymczasem wniosek skarżącego nie dotyczył przyłączy, ale sieci wodociągowej i energetycznej, i w tym zakresie PINB nie przedstawił żadnego dowodu, który wskazywałby, że sieć doprowadzona do działki nr 5 została wybudowana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zajął stanowiska w tej sprawie.
Sąd zwrócił uwagę na fakt, że wniosek skarżącego o zbadanie samowoli budowlanej pochodzi z 5 maja 2014 r., podczas, gdy w aktach administracyjnych sprawy znajdują się kopie dwóch decyzji Wójta Gminy Karnice: nr [...], z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie warunków zabudowy dla sieci wód geotermalnych do działki nr 5, obręb [...], z dnia 12 czerwca 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla sieci wód geotermalnych prowadzonej do działki nr 5, obręb Dreżewo. Sąd wskazał na znany mu z urzędu także fakt, że decyzja Wójta Gminy Karnice o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia wydana została w dniu 5 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 768/14), poza tym z mapek geodezyjnych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że sieć doprowadza wodę jedynie do działki nr 5 (obecnie 5/1 i 5/2), obręb Dreżewo, co może wskazywać, że rzeczywiście ww. decyzje dotyczyły tej sieci, którą wskazuje skarżący.
Sąd zwrócił także uwagę na fakt, że aby możliwe było wybudowanie przyłącza, konieczne jest uprzednie zbudowanie sieci, co organy całkowicie pominęły w sprawie.
Powyższych kwestii organ odwoławczy nie tylko nie zauważył, ale uznając, że odwołujący się nie jest stroną postępowania, umorzył postępowanie odwoławcze. W ten sposób, skarżący został pozbawiony ochrony swoich praw i nadal jego sprawa dotycząca samowoli budowlanej, polegającej na budowie sieci wodociągowej i energetycznej z naruszeniem jego prawa własności, nie została rozpoznana.
W ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, ale także do naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie i uczestnik postępowania J.S. sp. z o.o.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. wskutek błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcia, że organy z naruszeniem powołanych przez Sad I instancji przepisów nie uznały skarżącego za stronę postępowania dotyczącego samowoli budowlanej sieci wodociągowej i energetycznej.
Zaskarżając wyrok w całości organ wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia oględzin działek nr 69 i 70 obręb Janowo oraz działki nr 14 obręb Dreżewo i niezweryfikowanie twierdzeń inwestora z mapami zgromadzonymi w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Gryficach sprowadza się do zakwestionowania wiarygodności tej dokumentacji i jest domaganiem się od organów nadzoru budowlanego, by prowadziły postępowanie przeciw treści tychże dokumentów. Odwołując się do treści art. 29a ust. 1 i art. 43 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane regulujących kwestię budowy przyłączy, skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że prowadzenie takiej inwestycji jak sieci, czy przyłącza odbywa się z udziałem osób posiadających uprawnienia geodezyjne i kartograficzne, a ich treść ich ustaleń nie może być zmieniana przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym badania ewentualnej samowoli budowlanej, gdyż wykracza to poza ich kompetencje.
W sytuacji gdy strona przeciwna podważa ustalenia zawarte w dokumentacji geodezyjnej – inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, powinna zwrócić się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Kartograficznego. Prowadzenie oględzin terenu inwestycji przez nadzór budowlany z udziałem strony przeciwnej, są nie tylko niezgodne z wymogami prawa i nie mogą stanowić dowodu w sprawie, ale również niemożliwe ze względu na zakrycie robót budowlanych związanych z budową przyłączy. W tym zakresie zarzut Sądu, że wniosek S.A. jego nie dotyczył przyłączy, ale sieci wodociągowej i energetycznej, na co PINB nie przedstawił żadnego dowodu, skarżący kasacyjnie organ uznał za bezzasadny, gdyż niezgodny z zebranym przez PINB materiałem dowodowym. Z materiału tego nie wynika, aby na przedmiotowym terenie miała miejsce inna inwestycja niż wskazane w decyzji przyłącza. To z kolei powoduje, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, bowiem przyłącze stanowi odcinek przewodu łączącego sieć z wewnętrzną instalacją nieruchomości odbiorcy.
J.S. sp. z o.o. podniosła zarzut naruszenia:
- - przepisów postępowania tj. art.145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 Kpa poprzez uznanie, że organ wydając decyzję dopuścił się naruszenia art. 28 Kpa, podczas gdy przepis ten został zastosowany w powiązaniu z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż art. 28 Kpa sam w sobie nie stanowi podstawy do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania,
- - naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie przez Sąd art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 Kpa wobec uznania, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa i ma zastosowanie wyłącznie w prawach o wydanie pozwolenia na budowę, zaś w sprawach dotyczących samowoli budowlanej krąg stron wyznacza art. 28 Kpa, podczas gdy nie stanowi on samoistnej podstawy do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniosła, że jedynie łączne stosowanie norm kodeksu postępowania administracyjnego i norm prawa materialnego umożliwia prawidłowe określenie kręgu stron postępowania, czego Sąd I instancji nie zrobił, a gdyby to uczynił doszedłby do konkluzji, że uchylone decyzji nie naruszały prawa.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne S.A. wniósł o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. DZ. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargami kasacyjnymi.
Skarga kasacyjna Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca naruszenia przepisów postępowania poprzez obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) i art. 135 p.p.s.a w powiązaniu z art. 28, art. 76, art.77 § 1, art. 80 i art. 138 Kpa.
Jednocześnie skarga kasacyjna J.S. sp. z oo zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, jak i przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 28 Kpa, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały będą zarzuty naruszenia przepisów postępowania wywiedzione w obu skargach kasacyjnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120).
W ramach wywiedzionych skarg kasacyjnych zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy został wskazane przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art.80, art. 138 Kpa.
Zwrot normatywny,, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy’’ zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji(wyrok NSA z 13 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 2084/13).
Należy wskazać, że powołane przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa nakładają na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w związku z tym organy winny zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd administracyjny, wbrew zarzutom skarg kasacyjnych, w sposób prawidłowy ocenił, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji oparte zostały na wadliwych ustaleniach faktycznych, które nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy wszczętej z wniosku S.A., co winno skutkować eliminacją ich z obrotu prawnego.
Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012 roku, sygn.. akt II GSK 1548/11, LEX nr 1229771).
Zgodnie z art. 63 § 2 Kpa składający wniosek o wszczęcie postepowania określa treść żądania. S.A. składając wniosek o wszczęcie postępowania wskazywał, iż domaga się przeprowadzenia kontroli legalności wybudowania sieci wodociągowej i sieci energetycznej na odcinku od skrzyżowania drogi dz. Nr 65/1 obręb Janowo z drogą dz. Nr 14 obręb Dreżewo, wzdłuż drogi – dz. r 14 obręb Dreżewo w kierunku działki nr 5. W jego ocenie przedmiotowa sieć wodociągowa i energetyczna przebiegają przez działki nr ew. 69 i 70, które są jego własnością i zostały przeprowadzone bez jego wiedzy i zgody.
Sąd administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji trafnie zauważył, iż przeprowadzone przez organ ustalenia faktyczne i dokonana ocena odnosiły się do legalności wykonania przyłączy wybudowanych od głównej sieci wodociągowej i elektrycznej do budynku na działce nr 5, co nie stanowiło rozpoznania żądania określonego przez S.A., który wnosił o ustalenie legalności wykonania samych sieci.
Organy administracji publicznej uznając za bezprzedmiotowe postepowanie prowadzone przez organy nadzoru budowalnego w sprawie wybudowania przyłącza wodociągowego i energetycznego do działki nr ew. 5, w obrębie Dreżewo, gm. Karnice dopuściły się naruszenia wskazywanych przepisów postepowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa ponieważ przeprowadziły ustalenia faktyczne w zupełnie innym zakresie niż było potrzebne do rozpoznania wniosku S.A.. W związku z powyższym należy uznać, iż brak jest ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w zakresie legalności budowy i przebiegu sieci wodociągowej i energetycznej w kontekście naruszenia prawa własności nieruchomości S.A., w tym czy inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlne. Autorzy skarg kasacyjnych(zarówno Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i J.S. sp. z oo) w swoich motywach, mimo postawionych zarzutów, nie przedstawili argumentacji, która pozwalałaby uznać, iż poczynione ustalenia faktyczne w sprawie były prawidłowe i zgodne z przedmiotem sprawy zakreślonym wnioskiem strony.
W tej sytuacji stanowisko, iż S.A. nie jest stroną tego postępowania ponieważ brak po jego stronie interesu prawnego, a jego nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji są nieusprawiedliwione. Badanie legitymacji strony uwagi na treść art. 28 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego winno być przeprowadzone w sprawie legalności budowy sieci wodociągowej i energetycznej, a nie w sprawie legalności wykonania przyłączy do budynku znajdującego się na działce nr ew.5.
W związku z tym, iż skarżący kasacyjnie J.S. sp. z oo w sposób skuteczny, nie podważył negatywnej oceny, sądu administracyjnego w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego co do ustaleń faktycznych, to w tych okolicznościach zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane nie mógł odnieść zakładanego skutku. Ocena prawidłowości dokonanej wykładni, bądź prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego może mieć jedynie miejsce na tle prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt p.p.s.a.