Uzasadnienie
II OSK 1893 / 08
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. O. i C. O. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., uchylającą w całości decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie samowoli budowlanej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 27 kwietnia 2006 r. małżonkowie T. S. i R. S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach o interwencję, wskazując, iż właściciele sąsiedniej nieruchomości w latach 1965 - 70 dokonali w budynku samowolnej zmiany konstrukcyjnej poprzez przesunięcie ściany zewnętrznej wschodniej na odległość 3 m od granicy, a w ścianie wykonali 4 okna, z których dwa później zamurowano. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organowi została przedłożona decyzja Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 1977 r., którą udzielono H. O. pozwolenia na dobudowę przedsionka i ogrodu zimowego do jednorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Załącznik zaś do decyzji stanowił projekt techniczny dobudowy.
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jako bezprzedmiotowe, wskazując, że projekt techniczny przewidywał w elewacji wschodniej 4 otwory okienne, więc ich wykonanie nie naruszało warunków pozwolenia.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. Organ odwoławczy wskazał, że umorzenie nastąpiło przedwcześnie bez uprzedniego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Rozbudowa miała miejsce w 1977 r., a zatem należało ustalić, czy w sprawie ma zastosowanie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.). Jeżeli rozbudowa była poprzedzona pozwoleniem na budowę, należy rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.). Umorzenie może uzasadniać jedynie brak przesłanek z art. 50 ust. 1 ww. ustawy. Wskazano też, że zebrana w aktach dokumentacja projektowa to nieautoryzowane fotokopie fragmentów projektu, bez strony tytułowej i opisu. Nie da się zatem ustalić, co jest przedmiotem tego projektu i czy wykonane roboty są z tym projektem zgodne.
W dniu [...] sierpnia 2006 r. dokonano z udziałem stron oględzin budynku. Ustalono, że dobudowa została zrealizowana w oparciu o decyzję z dnia [...] października 1977 r., ściana z otworami znajduje się od 3,10 do 3,65 m od granicy działki, a budynek na działce sąsiedniej zlokalizowany jest 17 m od granicy.
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2006 r. ponownie umorzono postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jako bezprzedmiotowe, wskazując, że rozbudowa nastąpiła na podstawie decyzji, a usytuowanie budynku nie narusza obowiązujących w dacie budowy warunków technicznych.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji ograniczył się do wykluczenia przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., przyjmując wykonanie dobudowy w oparciu o zezwolenie. Nie rozważył jednak zgodności wykonanych robót z projektem i nie wykluczył odstępstw od projektu. Nie sprecyzowano także przedmiotu sprawy.
Organ I instancji jeszcze trzykrotnie wydawał decyzję o umorzeniu postępowania t.j. w dniach [...] grudnia 2006 r., [...] kwietnia 2007 r. i [...] sierpnia 2007 r. Po rozpoznaniu odwołań od tych decyzji Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego każdorazowo uchylał decyzję organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzje z dnia [...] stycznia 2007 r., [...] maja 2007 r. i [...] września 2007 r.). Organ odwoławczy wskazywał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ograniczał się do stwierdzenia wykonania dobudowy w oparciu o pozwolenie i oceny zgodności projektu z przepisami. Nie określił natomiast przedmiotu postępowania oraz nie ustalił, czy roboty wykonano zgodnie z projektem czy też z odstępstwami od niego. Tymczasem ocena zgodności samego projektu z prawem nie podlega właściwości organów nadzoru budowlanego, lecz organu administracji architektoniczno- budowlanej.
Na rozprawie administracyjnej w dniu 31 lipca 2007 r. R. S. podał, że jego zastrzeżenia dotyczą w istocie odległości usytuowania ściany z otworami względem granicy działki.
Oceniając zgodność wykonanych robót z projektem w decyzjach z dnia [...] kwietnia 2007 r. i [...] sierpnia 2007 r. organ I instancji przyjął, że nie doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu w zakresie usytuowania otworów. Projekt przewidywał cztery otwory okienne na elewacji wschodniej, wobec czego ich wykonanie nie naruszało warunków udzielonego pozwolenia.
Organ odwoławczy w decyzji z [...] września 2007 r. po raz kolejny zwrócił uwagę, że jeżeli inwestor dysponował pozwoleniem na budowę, to organ nadzoru bada jedynie wykonanie robót zgodnie z udzielonym pozwoleniem.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji ostatnią z wydanych przez siebie w sprawie decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że ściana z otworami okiennymi znajduje się w odległości 3,10 - 3,65 m od granicy. Dobudowy przedsionka ogrodu zimowego do jednorodzinnego budynku dokonano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 1977 r. Projekt techniczny przewidywał cztery otwory okienne na elewacji wschodniej. Nie doszło, zatem do odstępstw od zatwierdzonego projektu w zakresie usytuowania otworów. Projekt nie określał natomiast odległości ściany z otworami od granicy z działką.
W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. zarzucił organowi I instancji, że ten nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego, bowiem nie sprecyzowano przedmiotu postępowania, a także nie ustalono, czy wykonana dobudowa jest zgodna z projektem i czy inwestor miał prawo dowolnie usytuować przybudówkę od strony granicy z jego działką.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że umorzenie nadal ocenia jako przedwczesne, albowiem nie sprecyzowano przedmiotu postępowania i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności. Postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy umorzono, mimo przyjęcia, że inwestor dysponował pozwoleniem, które zrealizował z odstępstwami. Nie wyjaśniono jednak, na czym owe odstępstwa polegały i nie oceniono ich wagi. Dopuszczalność umorzenia jest uwarunkowana stwierdzeniem, że w istniejącym stanie faktycznym brak podstaw do nałożenia obowiązku przewidzianego Prawem budowlanym.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli inwestorzy H. i C. O. wskazując, że inwestycję wykonano na podstawie udzielonego pozwolenia i zgodnie z tym pozwoleniem.
W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na motywy przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji podzieli stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym mimo kilkukrotnego rozpoznawania sprawy, organ I instancji nie uwzględniał wskazówek formułowanych w rozstrzygnięciach organu odwoławczego, skutkiem czego bez rozważenia pozostały istotne dla sprawy okoliczności. W dotychczasowym postępowaniu organ I instancji ustalił, że inwestorzy dokonali dobudowy przedsionka do budynku mieszkalnego. W aktach znajduje się decyzja z dnia [...] października 1977 r., którą udzielono pozwolenia na dobudowę przedsionka i ogrodu zimowego do domu jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], w oparciu o projekt techniczny stanowiący załącznik do decyzji. W aktach znajdują się rysunki elewacji oraz rzuty i przekroje, oznaczone jako załącznik do przedmiotowej decyzji.
W tej sytuacji zdaniem Sądu pierwszej instancji jak prawidłowo ocenił organ odwoławczy brak było podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Zasadnie wskazano również, że przedmiotem zainteresowania organu nie powinny być kwestie zgodności wykonanych robót z przepisami prawa, w tym techniczno - budowlanymi. Wobec stwierdzenia, że inwestor dysponował pozwoleniem na wykonanie określonych robót, badaniu winna podlegać zgodność tych robót z projektem i pozwoleniem. Zgodność tę organ I instancji zbadał tylko częściowo, w zakresie usytuowania i ilości okien. Pominięto natomiast pozostałe parametry inwestycji. Bez znaczenia jest, że projekt znajdujący się w aktach nie określa położenia dobudowy względem granic. Projekt ten zawiera, bowiem inne parametry obiektu (długości i szerokości poszczególnych elementów), które pozwalają na ocenę, czy stan zrealizowany odpowiada warunkom pozwolenia.
W tym zakresie organ I instancji powinien przeprowadzić badanie. Jego wyniki zaś wyznaczą treść wydanych rozstrzygnięć. Zgodność inwestycji z pozwoleniem lub stwierdzenie nieistotnych odstępstw od pozwolenia będą przesłanką umorzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Stwierdzenie istotnych odstępstw uzasadniać natomiast będzie przeprowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. O. i C. O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7 k.p.a. przez wskazanie, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze oraz nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
- 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie całości zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym, dającym pełne podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Jak podkreślono we wniesionej kasacji, organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną w celu dokładnego ustalenia przedmiotu postępowania. Jednocześnie skarżący wskazali, że wnioskodawcy tj. T. S. i R. S. we wniosku z dnia 27 kwietnia 2007 r. poruszyli fakt samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego w zakresie nieprawidłowego usytuowania otworów okiennych we wschodniej części budynku i w tym właśnie zakresie organ I instancji przeprowadził postępowanie sprawdzające i wyjaśniające. Organ I instancji stwierdził, że dobudowę przedsionka, ogrodu zimowego do jednorodzinnego budynku mieszkalnego na nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w [...] dokonano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 1977 roku.
Organ I instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz w późniejszych decyzjach wydawanych w związku z przekazywaniem sprawy do ponownego rozpoznania, każdorazowo wskazywał, iż projekt został wykonany i usytuowany zgodnie z zatwierdzonym projektem i nie doszło do żadnych odstępstw w tym zakresie. Stąd też zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organ I instancji wbrew art. 7 k.p.a. nie wyjaśnił wszystkich okoliczności i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego.
Ponadto skarżący wskazali, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu nie odniósł się do zarzutów przytoczonych przez skarżących w skardze i nie podał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, a tym samym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący zarzucili Sądowi pominięcie części materiału dowodowego, m.in. zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ocenił skargę kasacyjną wyłącznie w granicach wyznaczonych przez jej zarzuty, przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09.
Oceniając w przedstawionych powyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej, za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisu postępowania art. 7 k.p.a. Prawidłowo, bowiem podzielił Sąd pierwszej instancji stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym mimo kilkukrotnego rozpoznania sprawy organ I instancji nie uwzględnił wskazówek formułowanych w rozstrzygnięciach organu odwoławczego, nie czyniąc przedmiotem swoich rozważań istotnych dla sprawy okoliczności. Organ I instancji powinien zbadać zgodność wykonanych, przedmiotowych robót budowlanych z projektem i decyzją z dnia [...] października 1977 r. o pozwoleniu na budowę, co organ ten uczynił tylko w części w odniesieniu do usytuowania i ilości okien, pomijając pozostałe parametry inwestycji, które pozwoliłyby na ocenę zgodności stanu zrealizowanego inwestycji z warunkami pozwolenia. Wskazane uchybienia uzasadniają więc, co słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny za organem odwoławczym, przyjęcie, że organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Treść wskazanego przepisu ustanawia zasadę, zgodnie z którą sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza iż podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania, toczącego się przed wymienionymi organami. Wydając wyrok na podstawie akt sprawy, Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji i ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. II OSK 795/07, niepubl.). Badanie pod tym kątem zaskarżonego wyroku, prowadzi do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższego przepisu.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, iż przepis ten określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony, bowiem zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane tą normą elementy. W uzasadnieniu skarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko i wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego w badanej sprawie brak było podstaw do uchylenia skarżonej decyzji oraz dlaczego stanowisko organu odwoławczego zasługiwało na aprobatę.
Ponadto wbrew opinii skarżących w zaskarżonym wyroku podano podstawę rozstrzygnięcia (tj. art. 151 p.p.s.a.). Nie można było również uznać za uchybienie nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze, bowiem skarżący nie sprecyzowali ich w takim stopniu, aby można było podjąć z nimi polemikę. Stąd Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi rozstrzygnął sprawę, działając na zasadzie oficjalności (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.