Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 845/19 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2019 r. znak: DOA.7110.465.2018.MMS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 10 maja 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w N. (dalej: Wspólnota) wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Nyskiego z 7 grudnia 2000 r. znak: AB-II-7351/5-387/2000, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń strychowych na lokal mieszkalny, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na działce nr ewid. [...] w N., przy ul. [...]. W ocenie Wspólnoty ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że wykonana na podstawie kwestionowanej decyzji zabudowa korytarza na 12. kondygnacji spowodowała zamknięcie przejścia między klatkami [...] i [...], a tym samym zamknięcie drogi pożarowej pomiędzy nimi. Skutkiem powyższego było wydłużenie drogi ewakuacyjnej znacznie ponad normy przewidziane zarówno w przepisach obowiązujących w dniu wydania decyzji, jak i według obecnego stanu prawnego.
Powołano się również na decyzję organów nadzoru budowlanego nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaną w sprawie dotyczącej analogicznej zabudowy pomiędzy klatkami [...] i [...] w tym samym budynku.
Wojewoda Opolski decyzją z 22 sierpnia 2018 r. znak: IN.I.7721.7.5.2018.NK odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Nyskiego.
Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z 27 lutego 2019 r. znak: DOA.7110.465.2018.MMS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy inwestor A.M. wraz z podaniem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedłożył wstępną umowę najmu lokalu mieszkalnego zawartą z Wojskową Agencją Mieszkaniową Oddział Terenowy w N. w dniu 27 listopada 2000 r. oraz protokół z posiedzenia komisji w sprawie adaptacji pomieszczenia strychowego na cele mieszkalne z 2 listopada 2000 r. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była wymagana. Wobec powyższego w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wg stanu na dzień 7 grudnia 2000 r.: Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126; dalej: Prawo budowlane).
Następnie GINB przywołał przepis § 256 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg stanu na dzień 7 grudnia 2000 r.: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1994 r.). Zgodnie z nim odległość od wyjścia z pomieszczeń na drogę ewakuacyjną do wyjścia na zewnątrz budynku albo do drzwi klatki schodowej lub pochylni, zwaną dalej dojściem ewakuacyjnym, mierzy się wzdłuż osi dojścia (ust. 1). Jeżeli klatki schodowe nie są obudowane i nie są zamykane drzwiami, długość dojść ewakuacyjnych mierzy się wzdłuż osi dojścia, od wyjścia z pomieszczenia do krawędzi najbliższego stopnia schodów (ust. 2). Dopuszczalne długości dojść ewakuacyjnych określa tabela, gdzie długość dojścia ewakuacyjnego przy rodzaju strefy pożarowej/kategorii zagrożenia ludzi ZL IV wynosi: 20 m – przy jednym dojściu, 60 m – przy wielu dojściach (ust. 3).
Organ odwoławczy podkreślił, że dojście ewakuacyjne liczy się od wyjścia z pomieszczeń do drzwi najbliższej klatki schodowej lub (jeśli klatka schodowa nie jest obudowana i nie jest zamykana drzwiami) od wyjścia z pomieszczenia do krawędzi najbliższego stopnia schodów. Dalej wskazał, że ze znajdującego się w projekcie budowlanym rzutu XII kondygnacji Część "B" wynika, iż długość najdłuższego dojścia ewakuacyjnego z pomieszczeń objętych spornym pozwoleniem na budowę (tj. pomieszczenia oznaczonego jako pralnia) wynosi ok. 9 m licząc do klatki schodowej i ok. 11 m licząc do krawędzi najbliższego stopnia schodów. Tym samym w analizowanym przypadku nie doszło do naruszenia § 256 rozporządzenia z 1994 r.
Organ podkreślił, że oceniając decyzję w trybie nieważnościowym pod kątem naruszenia warunków technicznych należy brać pod uwagę przepisy techniczne w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji, albowiem w postępowaniu tym badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym. Ocenie podlega zatem decyzja Starosty Nyskiego z 7 grudnia 2000 r. pod kątem zgodności przepisami obowiązującymi w tym dniu.
Organ odwoławczy podniósł, że nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3102/12 dotyczący samowolnej adaptacji pomieszczeń strychu (łączących klatki [...] i [...] – przyp. NSA) na lokale mieszkalne w tym samym budynku. Wyjaśnił, że nie jest to sprawa po podobnym stanie faktycznym, gdyż ww. wyrok dotyczy nakazu doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego (legalizacji samowoli budowlanej), gdzie wykonane roboty budowlane ocenia się pod kątem ich zgodności z aktualnie obowiązującym przepisami, w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, a nie jak w niniejszej sprawie pod kątem przepisów obowiązujących w grudniu 2000 r.
W ocenie GINB bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje też ekspertyza techniczna warunków bezpieczeństwa pożarowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w N., sporządzona w lipcu 2011 r. przez rzeczoznawcę budowlanego D.B. i rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych J.Z. Organ zaznaczył, że na str. 2 wskazano, iż podstawą prawną ekspertyzy jest m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2002 r.).
Tym samym w przywołanej ekspertyzie dokonano oceny długości dojść ewakuacyjnych pod względem ich zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie sporządzenia tej opinii, tj. w lipcu 2011 r. Wobec tego, stwierdzenie na str. 18, że "w stanie istniejącym na klatkach nr [...] wg aktualnego stanu prawnego przekroczona jest dopuszczalna długość 60 m dojścia ewakuacyjnego wynosząca maksymalnie około 139 m – liczona od drzwi mieszkań na ostatniej XII kondygnacji po biegach klatki do drzwi wyjścia z klatki na zewnątrz budynku", odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dacie sporządzenia tej ekspertyzy.
Wspólnota wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie:
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest bezzasadne przyjęcie, że odwołanie jest bezzasadne;
- 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest całkowite pominięcie jako przesłanki zastosowania tego przepisu skutków decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności;
- 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest nie mające jurydycznego ugruntowania uznanie za jedyny wzorzec oceny stanu prawnego z dnia wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności;
- 4) art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze i arbitralne rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności oparcie się, przy ustaleniu stanu faktycznego, na tylko jednym dokumencie, to jest mającym znajdować się w aktach sprawy rzucie jednej z kondygnacji budynku, a także przyjęcie jako przesłanki faktycznej rozstrzygnięcia odległości od drzwi tylko jednego lokalu (pralni) do drzwi klatki schodowej i krawędzi schodów, a nieustalenie tej odległości w przypadku innych lokali, jak również nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w sytuacji, gdy było to konieczne dla dokonania takich ustaleń, jakie uczynił organ;
- 5) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest niepełne wskazanie w uzasadnieniu przesłanek faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia;
- 6) § 256 rozporządzenia z 1994 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd przypomniał specyfikę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i warunki stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stwierdził, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy prawidłowo organ odwoławczy uznał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty Nyskiego z 7 grudnia 2000 r. nie narusza rażąco prawa w zakresie warunków technicznych. Podkreślił, że oceny tej należy dokonać z uwzględnieniem przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji Starosty, tj. rozporządzenia z 1994 r., a nie – jak wskazuje skarżąca – z uwzględnieniem przepisów obecnie obowiązującego rozporządzenia z 2002 r.
Sąd podzielił stanowisko GINB, że przepisem mającym znaczenie w sprawie jest § 256 rozporządzenia z 1994 r., który określał wymagania w zakresie dróg ewakuacyjnych. Wbrew ocenie skarżącej nie ma znaczenia dla sprawy, że przepis dotyczący długości drogi ewakuacyjnej uległ radykalnej zmianie wraz z wydaniem rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i to te ostatnie winno być brane pod uwagę. Ocenie bowiem podlega stan prawny obowiązujący na dzień wydania decyzji przez Starostę Nyskiego. W konsekwencji prawidłowo organ nadzorczy stwierdził (odwołując się do materiału dokumentacyjnego, rzut XII kondygnacji Część "B"), że dopuszczalne długości dojść ewakuacyjnych, o których mowa w rozporządzeniu z 1994 r., zostały zachowane. Co istotne, rzut XII kondygnacji Część "B" został zaakceptowany przez Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Nysie. Komendant nie zgłosił także sprzeciwu w związku ze zgłoszonym w dniu 23 sierpnia 2001 r. przez A. M. zamiarem przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji (postanowienie z 24 sierpnia 2001 r. nr PZ-0942/54/2001).
Ponadto kierownik budowy (osoba z uprawnieniami) w dniu 25 lipca 2001 r. oświadczył, że zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń strychowych została wykonana zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, bez zmian w stosunku do rozwiązań projektowych.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie GINB za prawidłowe. Wskazał, że, po pierwsze, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 k.p.a., a po drugie, z uwagi na ponad 19-letni upływ czasu od wydania kontrolowanej decyzji.
Wspólnota wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:
- 1. naruszenie prawa materialnego:
‒ art. 2, art. 7, art. 30, art. 32 ust. 1 i 2, a także art. 38 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie,
‒ § 256 rozporządzenia z 1994 r.,
‒ § 256 rozporządzenia z 2002 r. poprzez niezastosowanie;
2. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania – art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., a to wszystko w związku z:
‒ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu, to jest bezzasadnym przyjęciu, że odwołanie od decyzji organu drugiej instancji było bezzasadne,
‒ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, to jest całkowitym pominięciu jako przesłanki zastosowania tego przepisu skutków decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności,
‒ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 256 rozporządzenia z 2002 r. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, to jest nie mającym jurydycznego ugruntowania uznaniu za jedyny wzorzec oceny stanu prawnego z dnia wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności,
‒ art. 7 i art. 77 oraz art. 84 § 1 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu, że organ drugiej instancji dokonał wybiórczego i arbitralnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności oparł się, przy ustaleniu stanu faktycznego, na tylko jednym dokumencie, to jest mającym znajdować się w aktach sprawy rzucie jednej z kondygnacji budynku, a także przyjęciu jako przesłanki faktycznej rozstrzygnięcia odległości od drzwi tylko jednego lokalu (pralni) do drzwi klatki schodowej i krawędzi schodów, a nieustalenie tej odległości w przypadku innych lokali, jak również nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w sytuacji, gdy było to konieczne dla dokonania takich ustaleń, jakie uczynił organ;
3. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania – art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach, to jest brak rozpoznania mocno akcentowanej przez wnioskodawcę kwestii skutków decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności – kwestii zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców Wspólnoty przy ul. [...] w N.;
4. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., o czym świadczy wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia – stwierdzenie, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga (str. 6 uzasadnienia), a zarazem brak jakiegokolwiek odniesienia się do mocno akcentowanej przez wnioskodawcę kwestii skutków decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, to jest kwestii zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców Wspólnoty przy ul. [...] w N., co świadczy o niepełnym i powierzchownym rozpoznaniu sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zmianę decyzji organu pierwszej instancji i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Nyskiego z dnia 7 grudnia 2000 r. nr AB-II-7351/5-387/2000, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. Dodatkowo wniesiono o dopuszczenie dowodu z odpisu decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 października 2019 r. nr 338/2019 na okoliczność skutków, jakie decyzja objęta wnioskiem o wznowienie powoduje dla członków Wspólnoty Mieszkaniowej w N. przy ul. [...], a w szczególności przesłanek nieuwzględnienia wniosku złożonego przez Wspólnotę na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, a dotyczącego zagrożenia dla życia i zdrowia, jakie wywołuje lokal powstały poprzez zabudowę przejścia między klatkami [...] i [...] przy ul. [...] w N.. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w niniejszej sprawie, wobec treści zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadza się do oceny, czy decyzja Starosty Nyskiego z 7 grudnia 2000 r. znak: AB-II-7351/5-387/2000, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń strychowych na lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, z czym łączyło się m.in. zamknięcie połączenia między sąsiednimi klatkami schodowymi nr [...] i [...] na ostatniej 12. kondygnacji budynku, została wydana z rażącym naruszeniem przepisów.
Przedmiotem kontroli Sądu wojewódzkiego w niniejszej sprawie była decyzja wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Rolą organu w takim postępowaniu nie jest weryfikacja decyzji wydanej w trybie zwykłym pod kątem jej zgodności z przepisami prawa w ogólności (tak jak w postępowaniu odwoławczym), ale ocena, czy decyzja taka nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., których zaistnienie skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Pokreślenia wymaga, że już literalne brzmienie przepisu art. 156 § 1 k.p.a. stanowiącego o "stwierdzeniu nieważności decyzji" (a nie jej uchyleniu jako nieważnej – wedle pierwotnego brzmienia art. 137 k.p.a. sprzed nowelizacji w 1980 r.) oznacza, że nieważność decyzji istnieje już dacie orzekania o niej, a nie dopiero od tej daty. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracji publicznej autorytatywnie wskazuje ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Wyd. 15, Warszawa 2017, str. 853). Ocena stanu prawnego jest określona samą konstrukcją stwierdzenia nieważności. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (por. wyrok NSA z 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998, Nr 3, poz. 101).
Stanowisko, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki nieważności decyzji, jest stan prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, jest nie tylko ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie sądowym, ale wręcz należy je uznać za niepodważalne, bowiem wynika z samej konstrukcji instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze ze wszech miar prawidłowe było zatem stwierdzenie orzekających w sprawie organów, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, że oceniając decyzję Starosty Nyskiego z 7 grudnia 2000 r. w trybie nieważnościowym pod kątem naruszenia warunków technicznych należało brać pod uwagę przepisy techniczne w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji, czyli przepisy rozporządzenia z 1994 r., a nie przepisy rozporządzenia z 2002 r. Jako całkowicie pozbawione podstaw należy ocenić zatem te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionując takie zapatrywanie w istocie negują podstawową zasadę postępowania nieważnościowego.
Dotyczy to przede wszystkim zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 256 rozporządzenia z 2002 r. polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, "to jest niemającym jurydycznego ugruntowania uznaniu za jedyny wzorzec oceny stanu prawnego z dnia wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności". Oczywistym jest, że wzorca kontroli w postępowaniu nieważnościom dotyczącym spornej decyzji Starosty Nyskiego z 7 grudnia 2000 r. nie mogły stanowić przepisy rozporządzenia z 2002 r., które w dacie wydania tej decyzji nie obowiązywały. Innymi słowy, wydając powyższą decyzję Starosta Nyski w 2000 r. nie mógł naruszyć, a tym bardziej w sposób rażący, przepisów regulujących warunki techniczne budynków zawartych w stosownym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., czyli wydanym 2 lata po decyzji.
W niniejszej sprawie, wobec treści wniosku, odwołania i zarzutów skargi, zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji skoncentrowany się wokół jednej przesłanki – rażącego naruszenia prawa. Trafnie przypomniał organ administracji i stanowisko to zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa (wyroki NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21, z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; CBOSA).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Jako przepis, który miał zostać rażąco naruszony przy wydaniu decyzji Starosty Nyskiego z 7 grudnia 2000 r., autor skargi kasacyjnej wskazał (oprócz § 256 rozporządzenia z 2002 r., do którego odniesiono się wyżej) § 256 rozporządzenia z 1994 r. Ze względu na ograniczenia wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie w odniesieniu do kwestii zgodności ww. decyzji w zakresie warunków technicznych została ograniczona wyłącznie do tego przepisu.
Oceniając powyższe należy zwrócić uwagę na dwie kwestie.
Przede wszystkim z § 256 rozporządzenia z 1994 r. nie wynika wymóg, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, gdzie jest kilka klatek schodowych, mają one zapewniać na każdej kondygnacji dwa kierunki ewakuacji. Przepis ten nie wprowadza również obowiązku zastosowania korytarza na ostatniej kondygnacji wysokiego budynku mieszkalnego, łączącego miedzy sobą klatki schodowe takiego budynku i mającego pełnić rolę drogi ewakuacyjnej. Przepis § 256 rozporządzenia z 1994 r. reguluje wyłącznie kwestię długości dojścia ewakuacyjnego. Pojęcia "dojścia ewakuacyjnego" nie można utożsamiać z pojęciem "drogi ewakuacyjnej", której definicję zawiera § 236 rozporządzenia z 1994 r. Trafna jest ocena GINB, że w świetle § 256 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia dopuszczalna długość dojścia ewakuacyjnego może być liczona w dwojaki sposób – począwszy od wyjścia z pomieszczenia na drogę ewakuacyjną albo do wyjścia na zewnątrz budynku, albo do drzwi klatki schodowej lub pochylni, przy czym jeśli klatki schodowe nie są obudowane i nie są zamykane drzwiami, to od wyjścia z pomieszczenia do krawędzi najbliższego stopnia schodów.
Jak wynika z akt sprawy zakończonej decyzją Starosty Nyskiego z 7 grudnia 2000 r., tj. rzutu XII kondygnacji Część "B" stanowiącego część zatwierdzonego projektu budowlanego, klatki schodowe prowadzące na korytarz na 12. kondygnacji przedmiotowego bloku mieszkalnego zamykane były drzwiami. Stąd prawidłowo skonstatował GINB, że oceniając kwestię naruszenia § 256 rozporządzenia z 1994 r. długość najdłuższego dojścia ewakuacyjnego w rozumieniu ww. przepisu liczona od wyjścia z pomieszczeń objętych spornym pozwoleniem na budowę, tj. pomieszczenia oznaczonego jako pralnia, wynosiła: do klatki schodowej – ok. 9 m, a do krawędzi najbliższego stopnia schodów – ok. 11 m. Odległości te nie przekraczają wartości określonych w tabeli zawartej w ust. 3 omaw. przepisu. Niewątpliwie w analizowanym przypadku nie doszło zatem do naruszenia § 256 rozporządzenia z 1994 r. Brak jest podstaw do przyjęcia, że w omawianej sprawie należało obliczać dopuszczalną długość dojścia ewakuacyjnego aż do wyjścia na zewnątrz budynku, skoro wcześniej ulokowany punkt końcowy tego dojścia stanowiły drzwi na klatkę schodową, względnie – nie licząc tych drzwi – krawędź najbliższego stopnia schodów i na tych odcinkach długości dojścia ewakuacyjnego nie przekraczały wartości określonych w § 256 ust. 3 rozporządzenia z 1994 r. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie brzmienie § 255 omaw. rozporządzenia, wskazującego gdzie mogą prowadzić wyjścia ewakuacyjne, nie zmienia wynikającego z § 256 ust. 1 i 2 tego aktu określenia sposobu obliczania długości dojścia ewakuacyjnego.
Pominąć nie można, że w przedmiotowej sprawie zakres prac objętych wnioskiem ograniczony był do części korytarza i pomieszczeń ulokowanych na 12. kondygnacji budynku, toteż projekt budowlany zawierał wyłącznie rzut tej kondygnacji, a nie całego budynku mieszkalnego. Dowody zgromadzone w aktach sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją Starosty Nyskiego, tj. znajdujący się w projekcie budowlanym rzut XII kondygnacji Część "B", pozwalały ocenić, czy wskutek zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń strychowych na lokal mieszkalny dojdzie do naruszenia § 256 rozporządzenia z 1994 r. Powyższe, jak również brak naruszenia wskazanego przepisu, potwierdza dokonanie uzgodnienia projektu adaptacji bez zastrzeżeń przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Nysie (adnotacja na projekcie budowlanym z 23 listopada 2000 r.).
Zarzut skarżącej kasacyjnie dotyczący nieustalenia odległości dojścia ewakuacyjnego w przypadku innych lokali przedmiotowego budynku, czy też konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dowodzi niezrozumienia reguł rządzących nadzwyczajnym trybem postępowania. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwe organy administracji nie przeprowadzają żadnych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, dokonując jedynie oceny kontrolowanej decyzji w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
W rezultacie chybione okazały się zarzuty naruszenia § 256 rozporządzenia z 1994 r. i § 256 rozporządzenia z 2002 r., a także zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a.
Należy także stwierdzić, że zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nyskiego z 7 grudnia 2000 r. nie stanowi naruszenia powołanych w zarzutach kasacyjnych norm konstytucyjnych (art. 2, art. 7, art. 30, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 38 Konstytucji RP). Powyższy zarzut nie został w żaden sposób uzasadniony przez autora skargi kasacyjnej, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak wadliwie sformułowanej podstawy kasacyjnej. Niezależnie od powyższego nie sposób stwierdzić naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej poprzez wydanie orzeczenia, które nie spełnia oczekiwań strony wnoszącej skargę.
Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Ich naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w braku odniesienia się Sądu pierwszej instancji do akcentowanej przez skarżącą kwestii skutków decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, tj. zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców Wspólnoty. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza wprawdzie, że Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska odnośnie do ewentualnych skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołać mogła decyzja Starosty Nyskiego z 7 grudnia 2000 r. Zauważyć jednak należy, że oceny takiej nie zawierała również zaskarżona decyzja GINB, ponieważ z uwagi na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie było konieczne odnoszenie się do tego zagadnienia. Jak już wyjaśniono, do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. spełnione muszą zostać łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.
Skoro w niniejszej sprawie GINB prawidłowo ocenił, że w odniesieniu do kwestionowanej decyzji nie można mówić o naruszeniu konkretnych przepisów prawa, a tym bardziej o naruszeniu rażącym, to oznacza to, że nie został spełniony jeden z warunków stwierdzenia kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego względu bezzasadne było odnoszenie się do pozostałych wymienionych kwestii, w tym skutków kwestionowanego aktu. Brak stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie stanowi o tym, że Sąd nie rozpoznał sprawy w jej granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a.), ani nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego.
Odnosząc się na koniec do załączonej do skargi kasacyjnej decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 października 2019 r. nr 338/2019 wyjaśnić należy, że nie miała ona znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej zgłosił wniosek o przeprowadzenie dowodu z powołanej decyzji, w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., na okoliczność skutków, jakie decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności powoduje dla członków Wspólnoty Mieszkaniowej w N. przy ul. [...]. Tymczasem, jak wskazano wyżej, dokonanie oceny skutków decyzji Starosty Nyskiego z 7 grudnia 2000 r. uzależnione było od uprzedniego stwierdzenia, że ww. decyzja narusza prawo w sposób rażący, czego w sprawie nie stwierdzono.
Po drugie, z punktu widzenia zakresu kontrolowanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty Nyskiego z 7 grudnia 2000 r. bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostaje fakt prowadzenia wobec Wspólnoty postępowań administracyjnych w przedmiocie nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynku. Zarówno w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie nieprawidłowego stanu technicznego budynku, jak i w postępowaniach dotyczących nieprawidłowości z zakresu ochrony pożarowej należących do właściwości organów Straży Pożarnej, ocenie podlega zgodność budynku z właściwymi przepisami (techniczno-budowlanymi, z zakresu ochrony przeciwpożarowej) obowiązującymi aktualnie, tj. w dacie orzekania przez organy. Kwestionowane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym roboty budowlane oceniane są natomiast pod kątem ich zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania.
Z tego właśnie względu GINB stwierdził w zaskarżonej decyzji – i stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, że w toku niniejszego postępowania nie można było uwzględnić treści Ekspertyzy technicznej warunków bezpieczeństwa pożarowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w N., sporządzonej w lipcu 2011 r., w której dokonano oceny m.in. długości dojść ewakuacyjnych pod względem ich zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie sporządzenia tej opinii, tj. w lipcu 2011 r., czyli według rozporządzenia z 2002 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 października 2019 r. nr 338/2019, prowadzone postępowanie dotyczyło w istocie wyłącznie nieprawidłowości z zakresu ochrony pożarowej, stwierdzonych m.in. w oparciu o ustalenia wskazane w ww. Ekspertyzie technicznej. Dowód z tej decyzji pozostaje zatem irrelewantny dla rozstrzygnięcia.
Jedynie na marginesie wskazać warto, że ww. decyzja nie zakończyła postępowania dotyczącego stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z 28 lipca 2019 r. nr 134/19, uznając, że organ pierwszej instancji nie ustalił, czy jest właściwy w sprawie, bowiem prowadząc postępowanie w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego skupił się wyłącznie na nieprawidłowościach z zakresu ochrony przeciwpożarowej, dla których właściwy jest inny organ. Dalszych rozstrzygnięć w tej sprawie, po wydaniu ww. decyzji kasatoryjnej, nie przedłożono natomiast do akt niniejszego postępowania.
Z tych względów należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a to obligowało do jej oddalenia.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.