Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3102/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II SA/Op 273/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we Wrocławiu na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (OWINB) w Opolu z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w powiecie nyskim, po interwencji Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" przy ul. [...] w N. w sprawie samowolnej adaptacji pomieszczeń strychu na lokale mieszkalne w N. przy ul. [...] w dniu 21 października 2005 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy połączonej ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń strychowych łączących klatki 3b i 3c na lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w N. przy ulicy [...]. W dniu 21 października 2005 r. PINB dokonał oględzin spornego budynku ustalając, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny we Wrocławiu dokonała adaptacji pomieszczeń strychowych mieszczących się na ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego na lokal mieszkalny, w wyniku czego zamknięto przejście pomiędzy klatkami schodowymi nr 3b i 3c, likwidując tym samym przejście ewakuacyjne i drogę przeciwpożarową. Nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych wraz z korytarzem przynależnym do nowo powstałego lokalu mieszkalnego.

Postanowieniem z [...] grudnia 2005 r., działając na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zawiązku z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim nałożył na właściciela lokalu obowiązek przedłożenia opinii technicznej oraz uzgodnienie z rzeczoznawcą w zakresie spraw przeciwpożarowych. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we Wrocławiu wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową ww. pomieszczeń strychowych. Postanowienie to zostało uchylone przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...].

Następnie decyzją z [...] stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu podniósł, że roboty budowlane wykonane przez inwestora nie wymagały pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., co wynika z przedłożonych przez inwestora inwentaryzacji i ocen technicznych. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] OWINB w Opolu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2007 r.

Następnie, na skutek skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w N., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Op 509/07, uchylił decyzje OWINB w Opolu z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2007 r. W wyroku tym Sąd zważył, że w rozpoznawanej sprawie winna mieć zastosowanie ustawa z 7 lipca 1994 r., a organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wydając decyzję powinny zastosować przepisy tej ustawy w brzmieniu z daty orzekania, uwzględniając przy tym przepisy przejściowe ustaw nowelizujących prawo budowlane.

Jednocześnie Sąd jednoznacznie wskazał, że co do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie będzie miał zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym przepis art. 71a, bowiem z art. 2 ust 3 ustawy nowelizującej – Prawo budowlane z 16 kwietnia 2004 r. wynika wprost, że art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonanej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli przed dniem 31 maja 2004 r. W rezultacie, zadaniem organów będzie dokonanie oceny, czy w tej sprawie istnieje możliwość wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ponownie umorzył postępowanie administracyjne, wobec ustalenia, że samowolnie wykonane roboty budowlane wraz ze zmianą sposobu użytkowania na lokal mieszkalny są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi oraz nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania lokalu i budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], podzielił stanowisko organu I instancji i utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2008 r.

Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w N., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na ww. decyzję OWINB w Opolu z dnia [...] marca 2008 r., który wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 159/09, ponownie uchylił decyzję OWINB w Opolu z dnia [...] marca 2009 r. i decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2008 r. Sąd podniósł, że organ rozpoznając sprawę, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w dniu [...] maja 2008 r. zaskarżonych decyzji, nie do końca zastosował się do wskazań Sądu co do dalszego postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że trafnie organy nadzoru budowlanego wskazały, że mająca zastosowanie w przedmiotowym przypadku procedura zmierzająca do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania opierać się powinna o przepisy art. 50 i 51, stosownie do art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Stąd należało dokonać oceny, czy możliwe jest doprowadzenie przeprowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, po myśli art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego bowiem wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych, bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. Tymczasem, prowadząc postępowanie legalizacyjne, organy inspekcji budowlanej nie ustaliły, czy wykonane roboty adaptacyjne nie naruszają przepisów Prawa budowlanego, jak i przepisów technicznych – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.

Nr 75, poz. 690 ze zm.), mimo zawartego wskazania w wyroku WSA w Opolu z 30 maja 2008 r. w tym zakresie. Organy nie rozważyły na tle przepisów technicznych – w szczególności zawartych w dziale VI "Bezpieczeństwo przeciwpożarowe" powyższego rozporządzenia, czy wykonane roboty, które doprowadziły do trwałego zamknięcia przejścia przez istniejące wcześniej drzwi przeciwpożarowe między dwiema klatkami i zamontowania tam drzwi służących jedynie lokalowi mieszkalnemu, są zgodne z normami dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego – rozdział 6. Sąd podkreślił, że zgodnie z § 236 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi". Wyjścia z pomieszczeń na drogi ewakuacyjne powinny być zamykane drzwiami.

Stosownie zaś do § 246 ust. 1 w budynku wysokim (W) i wysokościowym (WW) powinny być co najmniej dwie klatki schodowe obudowane i oddzielone od poziomych dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń przedsionkiem przeciwpożarowym, odpowiadającym wymaganiom § 232. Dopuszcza się dodatkowe pionowe drogi komunikacji ogólnej, niespełniające tych wymagań, jeżeli łączą one kondygnacje w obrębie jednej strefy pożarowej. Tymczasem w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego organ uznał, że skoro dobry stan techniczny wykonanych robót potwierdza możliwość dalszego użytkowania tej części budynku dla celów mieszkalnych, to taki stan jest zgodny z prawem, nie dokonując analizy wykonanej przebudowy pod kątem zgodności ze wskazanymi wyżej przepisami bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, kierując się wskazaniami powyższego wyroku stwierdził, iż w sprawie trzeba poczynić dodatkowe ustalenia. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na Wojskową Agencję Mieszkaniową Oddział Regionalny we Wrocławiu obowiązek przedłożenia ekspertyzy techniczno-budowlanej wskazującej, czy wykonana przebudowa nie spowodowała zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz czy nie pogorszyła w sposób niedopuszczalny warunków funkcjonalno-użytkowych budynku.

Następnie PINB w powiecie nyskim decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we Wrocławiu doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego istniejącego przed samodzielnie wykonaną inwestycją. Decyzja ta została uchylona przez OWINB w Opolu decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w powiecie nyskim decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego orzekł o odstąpieniu od nakazania inwestorowi działań naprawczych. Decyzja ta również została uchylona przez OWINB w Opolu decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...].

Kolejną decyzją z [...] października 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, PINB w powiecie nyskim nakazał Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we Wrocławiu doprowadzenie do stanu poprzedniego korytarza między klatkami 3b i 3c. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z dokumentacji sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. [...] wynika, iż zabudowa korytarza XII kondygnacji dla potrzeby mieszkania nr 69a doprowadziła do likwidacji drugiego dojścia ewakuacyjnego i tym samym pozbawienia osób zamieszkujących mieszkania przy klatkach 3b i 3c możliwości korzystania z "drugiej drogi ucieczki" – drugiego dojścia ewakuacyjnego w przypadku wystąpienia zagrożenia np. zadymieniem na każdej z tych klatek. Zdaniem organu, stan zagrożenia spowodowany samowolnie wykonanymi robotami potwierdziła również ekspertyza techniczna sporządzona przez dr inż. [...] oraz mgr inż. [...], sporządzona w lipcu 2011 r. na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej, w której jednoznacznie stwierdzono, iż w stanie istniejącym w budynku mieszkalnym w Nysie, ul. [...] występują warunki dające podstawę do uznania obiektu za zagrażający życiu ludzi z uwagi na przekroczenie o ponad 100% dopuszczalnej długości 60 m dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku ewakuacji.

Dokonując oceny prawnej organ I instancji powołał się na art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślił, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 25b ust. 3 (powinno być § 256), dla budynków wysokich długość dojścia przy co najmniej dwóch dojściach wynosi 100 m, przy jednym dojściu wynosi 60 m. Poza tym podał, że zgodnie z § 16 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719) użytkowany budynek uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1 (...), może być "długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większa o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno-budowlanych".

Po ponownej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności ekspertyz technicznych, organ nadzoru budowlanego uznał, że ze względu na samowolnie wykonane roboty budowlane oraz zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń XII kondygnacji, w tym zabudowy przejść ewakuacyjnych poprzez włączenie części korytarzy do samowolnie wykonanych mieszkań, został stworzony stan zagrożenia i nie ma możliwości zalegalizowania zaistniałego stanu rzeczy. Doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem byłoby możliwe jedynie poprzez działania o charakterze inwestycyjnym. Konieczne byłoby przebudowanie całej XII kondygnacji budynku, a roboty wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę przez Wspólnotę Mieszkaniową. Zdaniem organu nadzoru, w sprawie nie ma możliwości wyeliminowania istniejącego stanu zagrożenia poprzez wykonanie robót budowlanych w samym lokalu. Zmianie (przebudowie) ulec musiałby cały układ komunikacyjny pomiędzy klatkami 3b i 3c, co z kolei wiązałoby się z koniecznością zmiany przeznaczenia kolejnych pomieszczeń mieszkalnych.

W odniesieniu do tego wywiódł, że ustawodawca ograniczył możliwość legalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych do sytuacji, gdy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymaga jedynie działań naprawczych, a nie inwestycyjnych wymagających sporządzenia projektu budowlanego na przebudowę lub rozbudowę obiektu. Podkreślił, że w stwierdzonym stanie faktycznym mógł jedynie nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego z uwagi na brak możliwości zalegalizowania zaistniałego stanu rzeczy w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego oraz konieczność wyeliminowania istniejącego potencjalnego zagrożenia dla życia i zdrowia. Na koniec zaakcentował, iż przedmiotem postępowania była jedynie kwestia przebudowy pomieszczeń pomiędzy klatkami 3b i 3c na lokal mieszkalny nr 3b/69a z przedpokojem, który powstał w wyniku zabudowy korytarza pomiędzy tymi klatkami, co doprowadziło do naruszenia wskazanych przepisów.

Od powyższej decyzji z dnia [...] października 2011 r. odwołanie wniosła Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny we Wrocławiu.

Opolski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję PINB w powiecie nyskim z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji, podkreślając związanie organów nadzoru wyrokiem WSA w Opolu z dnia z 16 lipca 2009 r. W odniesieniu do tego wywiódł, że zebrany materiał dowodowy pozwalał na uznanie, iż wykonana przebudowa omówionych pomieszczeń połączona ze zmianą sposobu użytkowania narusza obowiązujące przepisy warunków technicznych. Według organu odwoławczego, okoliczność ta powoduje, że niemożliwa jest jej legalizacja. Powołał się w tym zakresie na wykonane ekspertyzy wskazujące, że zabudowa korytarza spowodowała, iż klatki schodowe b i c mają tylko jedno wyjście ewakuacyjne, a długość dojścia ewakuacyjnego wynosi 139 m, wobec dopuszczalnej długości 60 m. Odnosząc się do zarzutów odwołania nie stwierdził naruszenia art. 7 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu interesu społecznego wieloletnich najemców lokalu, ponieważ jest to interes indywidualny a nie społeczny.

Realizacją ochrony interesu społecznego natomiast będzie usunięcie przez organ stanu niezgodnego z prawem. Nadmienił, że kwestia koniecznych obowiązków legalizacyjnych podlega ustaleniu w toku postępowania i jest rozstrzygana dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego jedną z decyzji wymienionych w art. 51 Prawa budowlanego, stąd zagadnienie to nie wiąże się z przewidzianym w art. 9 k.p.a. obowiązkiem informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych. Ponadto podkreślił, że z akt administracyjnych wynika, że w tej sprawie organ I instancji uznał Wspólnotę Mieszkaniową za stronę. Jej przedstawiciele byli informowani o czynnościach dowodowych i w nich uczestniczyli, podobnie jak przedstawiciele Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Wspólnocie została doręczona decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję OWINB w Opolu z dnia [...] lutego 2012 r. wniosła Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II SA/Op 273/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozważania organów powinny mieć oparcie zarówno na przepisach – Prawa budowlanego z 1994 r., jak i przepisach technicznych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – zwanym dalej rozporządzeniem). Nadto jednoznacznie stwierdził, że co do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie ma zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym przepis art. 71a. Powinnością organów nadzoru było dokonanie oceny, czy w sprawie możliwe będzie wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyroku z dnia 16 lipca 2009 r. Sąd zaaprobował stanowisko organu nadzoru, poparte uzupełniającym materiałem dowodowym, że skoro roboty budowlane wraz ze zmianą sposobu użytkowania zostały wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r., to w sprawie zastosowanie do prowadzenia postępowania legalizacyjnego winna mieć ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, po myśli art. 103 tej ustawy, przy uprzednim ustaleniu, co uczynił organ, że wykonane samowolnie roboty wymagały pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U.

Nr 38, poz. 229 ze zm.). Trafnie organy zastosowały w tym przypadku procedurę zmierzającą do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania na podstawie art. 50 i 51, stosownie do treści art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego.

Mając zatem na uwadze zarzuty skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we Wrocławiu, kwestionujące stanowisko organów nadzoru oparte w tym zakresie na przedstawionej wyżej ocenie prawnej Sądu, należy uznać za chybione. Postępowanie w trybie określonym w art. 50 i 51 Prawa budowlanego wszczynane jest w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu sprzecznego z przepisami prawa i obowiązkiem organu jest wskazanie konkretnego przepisu prawa, którego naruszenie tworzy stan sprzeczności z prawem, przy czym chodzi o wykazanie wszelkich odstępstw od warunków określonych w obowiązujących przepisach prawa. W kontrolowanej sprawie organ nadzoru zbadał, czy wykonane roboty adaptacyjne nie naruszają przepisów rozporządzenia, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.

W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że zebrany materiał dowodowy pozwalał stwierdzić, iż wykonana przebudowa połączona ze zmianą sposobu użytkowania części korytarza na XII kondygnacji budynku narusza obowiązujące przepisy warunków technicznych bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w tym przepisy regulujące kwestie dotyczące odporności pożarowej budynków, stref pożarowych i oddzielenia przeciwpożarowego oraz dróg ewakuacyjnych. Swojej oceny organ dokonał na podstawie przedłożonych ekspertyz, które wykazują, że zabudowa korytarza powoduje iż klatki b i c mają tylko jedno wyjście ewakuacyjne, a długość dojścia ewakuacyjnego wynosi 139 m wobec dopuszczalnej w przedmiotowej sprawie długości 60 m, wynikającej z § 256 ust. 3 rozporządzenia.

Należy wyjaśnić, aprobując stanowisko organu, że zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów użytkowany (Dz.U. Nr 109, poz. 719) budynek uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Według § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, może być długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większa o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno-budowlanych.

Wobec tego trafnie organ nadzoru budowlanego uznał, że ze względu na samowolnie wykonane roboty budowlane oraz zmianę sposobu użytkowania części korytarza, nie ma możliwości zalegalizowania zaistniałego stanu rzeczy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż w istniejącym stanie faktycznym nie mogły zostać orzeczone działania naprawcze. W sprawie nie było możliwości wyeliminowania istniejącego potencjalnego zagrożenia dla życia i zdrowia poprzez wykonanie robót budowlanych w samym lokalu. Przy zaakceptowaniu możliwości pozostawienia spornego lokalu w stanie niezmienionym, zakres przeprowadzonych robót budowlanych obejmowałby przebudowę całej XII kondygnacji, a inwestorem musiałaby być Wspólnota Mieszkaniowa. Innymi słowy, doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem byłoby możliwe jedynie poprzez działania o charakterze inwestycyjnym. W tym miejscu zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że ustawodawca ograniczył możliwość legalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych do sytuacji, gdy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymaga jedynie działań naprawczych, a nie inwestycyjnych.

Wobec tego organ nadzoru, z uwagi na brak możliwości zalegalizowania zaistniałego stanu rzeczy w trybie art. 51 ust, 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz konieczność wyeliminowania istniejącego potencjalnego zagrożenia dla życia i zdrowia, mógł jedynie nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W tym przypadku organ nadzoru budowlanego miał obowiązek zastosować regulację art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, która dotyczy przypadku prowadzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować.

Sąd podkreślił, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi, jakoby adresatem decyzji organów nadzoru budowlanego powinna być Wspólnota Mieszkaniowa. W myśl art. 52 Prawa budowlanego, to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.

51. W rozpoznawanej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa nie była inwestorem, zatem nie można przyjmować, że powinna być podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w ramach toczonego postępowania. Wskazana w tym przepisie kolejność podmiotów mających obowiązek wykonania nakazów formułowanych w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego musi uwzględniać sytuację istniejącą w konkretnej sprawie. W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że inwestorem samowoli budowlanej była Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny we Wrocławiu, stąd organ nadzoru w sposób zasadny skierował do niej decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu z dnia 28 września 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1. 1) błędna wykładnię – art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prowadzącą do uznania, iż ww. przepisy regulują również roboty budowlane wykonane i zakończone przed 1 stycznia 1995 r., tj. wejściem w życie tej ustawy, a zarazem niezastosowanie przepisów ustawy uchylonej – ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane co do oceny legalności wykonanej zabudowy w ówczesnym stanie prawnym- określonym ustawą Prawo budowlane z 1974 r.;
2. 2) niezastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. pomimo uznania, że jest możliwość dokonania robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
3. 3) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pomimo uznania, że jest możliwość dokonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
4. 4) naruszenie art. 2 Konstytucji RP, wywodzonej z niej konstytucyjnej zasady nie działania prawa wstecz, poprzez przyjęcie, iż do oceny legalności prac budowlanych wykonanych i zakończonych 1993 r. zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.;
5. 5) błędna wykładnię art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez uznanie, iż ma zastosowanie nie tylko do spraw wszczętych – postępowań niezakończonych decyzją ostateczną – ale również do wszystkich stanów faktycznych (wykonanych robót) w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Skarżąca kasacyjnie Wojskowa Agencja Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" przy ul. [...] w N. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie należy zgodzić się z poglądem Sądu wyrażonym w zaskarżonym wyroku, jak i we wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych, że powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wynika to bowiem wprost z brzmienia art. 103 ust. 2 powyższej ustawy, zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. I tylko do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ponieważ w tej sprawie nie stosowano przepisów art. 48, ust. 2 art. 103 Prawa budowlanego nie dotyczy tego przypadku. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi wyjątek od zasady wyrażanej w ust. 1 tego przepisu, a wyjątków od zasady nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Poza tym należy zauważyć, że o tym jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w tej sprawie, przesądziły już wcześniejsze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, co wiązało na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Sąd orzekający w pierwszej instancji.

W związku z tym, że w niniejszej sprawie należało stosować przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. prawidłowo zastosowano również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...).

Nietrafny więc jest w związku z powyższym, zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP zamieszczony w skardze kasacyjnej, jak i zarzut błędnej wykładni art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowanie, gdyż zakres nakazanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, musiałby być tak szeroki i rozległy, że wymagałoby to wydania pozwolenia na budowę, co przekracza zakres postępowania naprawczego regulowanego przepisami art. 50–51 Prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze nie może bowiem polegać na przebudowie bądź rozbudowie obiektu budowlanego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Z powyższych też przyczyn możliwe i konieczne było jedynie podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie, nie mają również uzasadnienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.