Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Marszałek Województwa Mazowieckiego Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] położonych we wsi Nowa Wieś przy ul. [...], na terenie Gminy Michałowice, dla wnioskodawcy E. i J. K. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i podejmowane wcześniej rozstrzygnięcia, nadto wskazał, że przez działkę należącą do skarżących przebiega projektowana Trasa Książąt Mazowieckich, jednakże wydzielony w projekcie decyzji teren przeznaczony pod budowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej z niezbędną infrastrukturą techniczną, położony jest w całości poza jej liniami rozgraniczającymi. To zaś oznacza, że zamiar realizacji wnioskowanej inwestycji nie pozostaje w kolizji z przebiegiem projektowanej trasy drogowej. Zdaniem organu, wypowiadającego się w sprawie, budowa przedmiotowej trasy, z uwagi na fakt, że dotyczy drogi wojewódzkiej nr [...] jest zadaniem publicznym o charakterze ponadlokalnym.
W zażaleniu na to postanowienie J.K. podniósł, że przedmiotowego postanowienia nie otrzymały wszystkie strony prowadzonego postępowania, a w szczególności Konsorcjum Budowlano-Deweloperskie. Podkreślił, że inwestycja realizowana jest na podstawie pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2009 r. Nadto zwrócił uwagę, że obecnie Trasa Książąt Mazowieckich aktualnie nie przebiega przez działki [...] i [...], ponieważ SKO w Warszawie uchyliło wcześniejsze postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, a w ramach tego postępowania organ pierwszej instancji nie uwzględnił stanowiska Wójta Gminy Michałowice, który podniósł, że nie jest w interesie gminy budowa uciążliwej trasy komunikacyjnej. Charakter trasy ustalony został z przekroczeniem wyznaczonego terminu, a tym samym pozbawiono wszystkich właścicieli gruntów możliwości dochodzenia odszkodowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego. W uzasadnieniu postanowienia opisano stan faktyczny sprawy wskazując, że marszałek Województwa Mazowieckiego, jako organ właściwy w sprawie, pozytywnie zaopiniował w zakresie zadań samorządowych przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżących. Dodatkowo wskazano, że Trasa Książąt Mazowieckich została ujęta w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 7 czerwca 2004 r. nr 65/2004 z racji położenia w ciągu drogi o kategorii wojewódzkiej jest zadaniem samorządu wojewódzkiego. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych województwa, dlatego obejmuje on swymi regulacjami obszar całego województwa i stanowi jeden z instrumentów kształtowania i prowadzenia regionalnej polityki przestrzennej, bowiem odnosi się do poszczególnych problemów i zagadnień z perspektywy całego województwa.
Plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony dla obszaru województwa na podstawie art. 39 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) jest aktem polityki regionalnej, w którym urzeczywistnia się zamierzenia państwa i samorządu wojewódzkiego urzeczywistnione na obszarze województwa. Ustalenia planu niewątpliwie mają wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy, jak również mają znaczenie dla procedury planistycznej. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak również postępowanie w przedmiocie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z właściwymi organami, z uwagi na swój zakres przedmiotowy nie rozstrzyga jednak o kwestiach związanych z budową drogi tj. wywłaszczeniem nieruchomości pod budowę drogi, jak również o wysokości odszkodowań, o które wniósł skarżący.
Skargę na powyższe postanowienie J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie, wskazując, że Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego zatwierdzony uchwałą nr 65/2004 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 7 czerwca 2004 r. nie stanowi aktu prawa miejscowego, a wymieniona w uchwale Trasa Książąt Mazowieckich nie ma wyznaczonego dokładnie obszaru, przez który ma przebiegać. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn.. akt IV SA/Gl SA/Wa 1656/08 nakazał Marszałkowi Województwa Mazowieckiego ustalenie jaki charakter ma mieć Trasa Książąt Mazowieckich i czy ma przebiegać przez działki o nr ew. [...] i [...] należące do E. i J.K.. Zdaniem skarżącego ustalono, że ma to być trasa ponadlokalną, ale nie ustalono jej przebiegu, a w uchwale nr 65/2004 Sejmiku Województwa Mazowieckiego brak jest wykazu nieruchomości, przez które ma przebiegać projektowana trasa.
Z kolei organ gminy nie jest samodzielnie uprawniony do zawierania, wynikających z zamiaru jej realizacji, ograniczeń w decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nie stanowi przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściciele nieruchomości przez, które ma przebiegać planowana trasa nie posiadają decyzji wywłaszczeniowych, pozbawiono ich możliwości odszkodowawczych. Mapy zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego są wykonane w skali uniemożliwiającej stwierdzenie, przez które nieruchomości ma przebiegać planowana trasa.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn.. akt IV SA/Wa 271/12 oddalił skargę. W jego motywach podkreślono, że choć projektowana trasa przebiega przez działkę skarżących, to jednak wydzielony w projekcie decyzji teren przeznaczony pod budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej z niezbędna infrastrukturą, położony jest w całości poza jej liniami rozgraniczającymi. Zamiar realizacji wnioskowanej przez skarżącego inwestycji nie pozostaje zatem w kolizji z zamiarem realizacji projektowanej trasy drogowej. Zdaniem Sądu tak sformułowanej ocenie organów orzekających nie można przypisać naruszenia prawa szczególnie w kontekście zarzutów zgłoszonych w skardze. Zarzuty te zmierzają bowiem w istocie do podważenia skutków ustaleń dotyczących Trasy Książąt Mazowieckich w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego. Skoro jednak ustalenia te nie zostały przez organy orzekające przyjęte za przeszkodę do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, to ocena zakresu tych ustaleń nie ma żadnego znaczenia prawnego.
Podkreślono również, że kwestie dotyczące ewentualnego wywłaszczenia i należnego z tego tytułu odszkodowania za części gruntu skarżącego pod planowaną Trasę nie są i nie mogły być przedmiotem zaskarżonych postanowień organów obu instancji, ponieważ nie mają one żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik J.K. zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, iż zamiar realizacji wnioskowanej przez skarżącego inwestycji nie pozostaje w kolizji z zamiarem realizacji projektowanej trasy drogowej, przez co zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i wystąpił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W motywach skargi przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a w szczególności podejmowane rozstrzygnięcia, w tym odniesiono się do argumentacji zamieszczonej w zaskarżonym wyroku.
Następnie przywołano główne motywy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2008 r. sygn.. akt II SA/Bd 914/2007. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną błąd w ustaleniach faktycznych w przedmiotowej sprawie polega na jednoznacznym przyjęciu, że pomimo, iż przez działkę skarżącego przebiega projektowana Trasa Książąt Mazowieckich, to jednak wydzielony w projekcie teren przeznaczony pod budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej z niezbędną infrastrukturą techniczną położony jest w całości poza jej granicami. Powyższe stwierdzono na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Michałowice z czerwca 1992 r., który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Podkreślono, że żaden z obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje wyżej wymienionej Trasy. Jest ona uwzględniana w dokumentach strategicznych województwa, takich jak strategia rozwoju regionu, czy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest jednak umieszczona w Wojewódzkim Planie Inwestycyjnym, zatem nie wiadomo kiedy i czy przedmiotowe przedsięwzięcie będzie realizowane i w ramach jakich środków.
Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego z 7 czerwca 2004 r. jest materiałem dowodowym, na podstawie którego można stwierdzić zamiar realizacji przedmiotowej trasy, a nie to, czy ma miejsce kolizja wnioskowanej przez skarżącego inwestycji z projektowanym jej przebiegiem. Marszałek Województwa w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał, że brak kolizji można ustalić wyłącznie na podstawie porównania linii rozgraniczających projektowanej Trasy, które określa Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Michałowice z czerwca 1992 r., z liniami zabudowy określonymi w projekcie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane ustalenie wskazuje na brak możliwości jednoznacznego określenia, że projektowana Trasa nie pozostaje w kolizji z przedmiotową inwestycją. W dalszej części skargi kasacyjnej odniesiono się do prawa własności działek, przez które projektowany jest przebieg powyższej Trasy i poruszono dostrzegane ograniczenia w korzystaniu z tego prawa.
Na marginesie poruszono jedynie, że w wyroku z dnia 20 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1504/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał wykonanie analizy urbanistycznej dla działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], jednakże analiza taka nie została nigdy wykonana. Zgodnie z unormowaną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W myśl tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek nie tylko zebrać, lecz także rozpatrzyć cały materiał dowodowy w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością, zaś rozpatrzenie materiału winno znaleźć stosownie do art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 wskazanej ustawy, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W rozpatrywanej sprawie J.K. zarzucił organom administracji oraz sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie się przez skarżącego wyłącznie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w myśl postanowień uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OSP 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1), nie zwalnia Sądu od merytorycznego jej rozpatrzenia.
Analiza akt administracyjnych oraz wydanego w sprawie wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala stwierdzić, że skarżący w sposób niewłaściwy odczytał wydane na jego rzecz orzeczenia. Przyjdzie bowiem zauważyć, że poddane kontroli sądów administracyjnych orzeczenie organów administracji zapadło w ramach postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Michałowice w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] położonych we wsi Nowa Wieś przy ul. [...], na terenie Gminy Michałowice. W ramach tego postępowania wskazany powyżej Wójt wystąpił do Marszałka Województwa Mazowieckiego o uzgodnienie w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Oznacza to, że kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcia organów administracji, jak również wyrok Sądu pierwszej instancji zapadły w ramach postępowania wpadkowego, względem postępowania głównego, którego istota sprowadza się do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W tym miejscu przyjdzie przypomnieć, że postępowanie takie uruchamiane jest na wniosek strony, która zamierza realizować określoną inwestycję i podejmuje działania zmierzające do uzyskania decyzji umożliwiającej jej realizację. Innymi słowy Wójt Gminy Michałowice przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej z infrastrukturą techniczną wystąpił w myśl postanowień art. 64 ust. 1 w związku z 53 ust. 4 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Marszałka Województwa Mazowieckiego o uzgodnienie przedmiotowej decyzji. Wskazany organ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] uzgodnił projekt przedmiotowej decyzji, a zatem wydał rozstrzygnięcie, którego skarżący winien oczekiwać, ponieważ postanowienie to umożliwiało podjęcie dalszych działań zmierzających do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wniesienie przez skarżącego zażalenia na to postanowienie, jak również skargi i skargi kasacyjnej z jednej strony stanowiło wykorzystanie przysługujących instrumentów prawnych, jednakże przyczyniło się do znacznego wydłużenia prowadzonego postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej przez niego inwestycji.
Przyjdzie w tym miejscu zauważyć, że podnoszone w skardze, jak również akcentowane w skardze kasacyjnej, uwarunkowania uzgodnienia projektu decyzji, zdaniem sądu pierwszej instancji nie mają znaczenia prawnego, skoro uzgodnienie projektu decyzji jest pozytywne. Stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji jest zasadne, ponieważ Marszałek Województwa Mazowieckiego uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] położonych we wsi Nowa Wieś przy ul. [...], przejął na siebie odpowiedzialność co do prawnej możliwości jej realizacji, a tym samym otworzył skarżącemu możliwość realizacji projektowanej inwestycji.
W konsekwencji sygnalizowane w skardze kasacyjnej zastrzeżenia dotyczące tego, że na terenie Gminy Michałów nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, a Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego z 7 czerwca 2004 r. jest jedynie materiałem dowodowym, na podstawie którego można stwierdzić orientacyjny przebieg trasy, nie rzutują na prawidłowość kwestionowanego wyroku, ponieważ jak zostało to powyżej wyeksponowane uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Marszałka Województwa Mazowieckiego jest pozytywne, a tym samym organ ten przejmuje na siebie wszelkie kwestie związane z przebiegiem projektowanej Trasy Książąt Mazowieckich i uznaje, że nie będzie on kolidował z lokalizacją inwestycji skarżącego.
Akcentowany w skardze zarzut naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 § 1, Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem naruszenia przepisów postępowania dowodowego polegający na błędnym ustaleniu, że projektowana inwestycja nie pozostaje w kolizji z projektowaną Trasą Książąt Mazowieckich, nie jest zasadny. Natomiast podnoszony zarzut, że zarówno organy administracji jak również Sąd pierwszej instancji, podejmowały rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia analizy urbanistycznej dla działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], wynikającej z postanowień wyroku z dnia 20 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1504/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści formułowanych przez skarżącego zarzutów wynika, że oczekuje on przygotowania przez organy prowadzące postępowanie administracyjne określonego dokumentu, będącego taką analizą. Stanowisko prezentowane przez J.K. nie znajduje umocowania w treści przywołanego wyroku, ponieważ wnika z niego, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ administracji sporządzi analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, przy czym nie jako autonomiczny dokument, lecz będzie to element procesu decyzyjnego, posiadający swoje uzewnętrznienie w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia, zatem oczekiwanie przez skarżącego przygotowania takiego dokumentu nie znajduje umocowania w treści uzasadnienia przywołanego wyroku.
Brak jest również podstaw dla uwzględnienia zarzutu naruszenia postanowień art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie postanowień tego przepisu wynikać ma z tego, że w uzasadnieniu postanowienia organów administracji nie zamieszczono rozważań odpowiednich do stanu rzeczywistego w sprawie. Przeprowadzona analiza orzeczeń organów administracji pozwala stwierdzić, że organy te, w rzetelny sposób zaprezentowały motywy, którymi kierowały się przy podejmowaniu swoich rozstrzygnięć.
W świetle przeprowadzonych rozważań uznać należy, że sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy zinterpretował obowiązujące unormowania prawne oraz dokonał właściwej oceny działań podejmowanych przez organy administracji, wobec tego uznać należy, że zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest nieuzasadniony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.