Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1408/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę T. J. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2018 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2018 r. prostujące z urzędu postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2018 r., którym wstrzymano roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego tymczasowego o funkcji handlowej, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości S. oraz nałożono na skarżącego szereg obowiązków w trybie art. 48 ust.2 i ust. 3 pkt 1, pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł T. J. zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo, iż w toku prowadzonego przez niego postępowania nie rozpoznano istoty sprawy w wyniku nieodniesienia się przez organ II instancji do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w treści zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i w konsekwencji utrzymano w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji a przez to naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz dwuinstancyjności postępowania;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowień organów obu instancji mimo braku sporządzenia przez nie uzasadnienia prawnego i faktycznego, a przez to uniemożliwienie odtworzenia procesu decyzyjnego organów obu instancji i jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 113 § 1 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowień organów obu instancji oraz zaakceptowanie niedopuszczalnego dokonania sprostowania sentencji postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, zasadniczo zmieniającego treść tego rozstrzygnięcia, a przez to również naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wskazanych w wymienionych przepisach;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 132 § 1 k.p.a. i art. 133 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia organu II instancji, którym zaakceptował on dokonania przez organ I instancji częściowej samokontroli wydanego postanowienia w sprawie wstrzymania skarżącemu T. J. robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego tymczasowego o funkcji handlowej w sytuacji, gdy wniesione przez niego zażalenie zostało przekazane organowi odwoławczemu co stanowi nie tylko naruszenie przepisów regulujących zasady dokonywania samokontroli przez organ I instancji, ale również narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania;
- e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez należytego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, co skutkuje brakiem możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy i procesu rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a w konsekwencji merytoryczne odniesienie się do zapadłego orzeczenia;
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Gmina Solina wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował kontrolowane postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie sprostowania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r., dokonanego przez organ powiatowy postanowieniem z [...] września 2018 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki, stosownie do wymogów ustawowych, przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się niezasadny.
Chybiony okazał się również zarzut wskazujący na wadliwość uzasadnienia postanowienia organu drugiej instancji. Stwierdzić bowiem trzeba, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2018 r. prawidłowo zweryfikował przesłanki sprostowania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie daty wykonania obowiązków przez inwestora w trybie służącym legalizacji obiektu budowlanego (art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1, pkt 2 Prawa budowlanego).
Przede wszystkim Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na wydane wcześniej własne postanowienie z [...] września 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego z [...] sierpnia 2018 r. dotyczące postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Rozpoznając merytorycznie tą sprawę organ odwoławczy kontrolował prawidłowość nałożonych na inwestora obowiązków właśnie przy założeniu, że termin ich wykonania został określony na dzień 31 stycznia 2019 r. zgodnie z dokonanym sprostowaniem. Konsekwentnie organ drugiej instancji zaznaczył, że data 31 stycznia 2019 r. wyznaczona na złożenie dokumentów w sprawie legalności przedmiotowego obiektu potwierdzona została w ostatecznym postanowieniu z dnia [...] września 2018 r.
Dalej organ drugiej instancji w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie sprostowania wyjaśnił, że termin wyznaczony w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ma umożliwić inwestorowi wywiązanie się z obowiązków w celu legalizacji obiektu budowlanego, a więc z jego istoty wynika, że organ powiatowy nie mógł w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazać wstecznej daty, czyli 31 stycznia 2018 r. W sposób logiczny organy obu instancji wykazały, że podanie daty "31.01.2018" było oczywistą omyłką, uzasadniającą jej sprostowanie na dzień "31.01.2019". Skoro z całokształtu treści postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sposób oczywisty wynikało, że nastąpiło omyłkowe wpisanie roku "2018" zamiast "2019", to nie można twierdzić, że dokonane sprostowanie stanowi ingerencję w istotną treść rozstrzygnięcia. Wręcz przeciwnie sprostowanie oczywistej omyłki przywróciło sentencji jej rzeczywistą treść, zgodną z intencją organu orzekającego.
Podkreślić należy, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2018 r. w sposób wyczerpujący przedstawił okoliczności istotne w zakresie sprostowania postanowienia z [...] sierpnia 2018 r., dlatego całkowicie niezasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że nie została rozpoznana istota sprawy. Dodać przy tym należy, że zarówno organ drugiej instancji, jak też Sąd Wojewódzki nie miały obowiązku odnoszenia się do obszernej argumentacji strony skarżącej w sytuacji, gdy została ona sformułowana częściowo w sposób nieadekwatny do przedmiotu kontrolowanych postanowień.
Jak trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki legalność kwestionowanych postanowień nie mogła budzić zastrzeżeń. Zawarte w nich ustalenia faktyczne znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Sąd Wojewódzki ponadto wyjaśnił przesłanki zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 113 § 1 k.p.a., a więc nie ma potrzeby powtarzania uwag poczynionych w tym zakresie. Zgodzić się należało z konkluzją Sądu, że treść kontrolowanych postanowień dowodzi, iż celem organu powiatowego było stworzenie stronie skarżącej możliwości do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej co do spornej samowoli budowlanej. W tej sytuacji nie mogło budzić wątpliwości, że wadliwe oznaczenie w osnowie terminu wykonania obowiązków było wynikiem oczywistej omyłki, podlegającej sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.
Sąd Wojewódzki słusznie zauważył, że pozbawiony racjonalnych podstaw jest pogląd skarżącego sugerujący, że od początku intencją organu I instancji było uniemożliwienie skarżącemu przeprowadzenia procedury legalizacyjnej.
Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punktach a, b, c petitum skargi kasacyjnej.
Nietrafnie zarzucono również naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 132 § 1 k.p.a. i art. 133 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.
Błędnie strona skarżąca wywiodła z wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, że w trakcie postępowania zażaleniowego organ pierwszej instancji nie powinien dokonywać sprostowania własnego orzeczenia, gdyż narusza to zasadę dwuinstancyjnego postępowania i kompetencję organu drugiej instancji do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Z art. 113 k.p.a. wynika, że sprostowanie może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony, przy czym nie jest ono ograniczone żadnym terminem. Organ administracji ma obowiązek sprostować decyzję (postanowienie) bez względu na to, czy decyzja (postanowienie) jest ostateczna, czy nieostateczna. Z wykładni językowej przepisu art. 113 § 1 k.p.a. należy wyprowadzić wniosek, że w sprawie sprostowania decyzji (postanowienia) właściwy jest organ administracji, który wydał orzeczenie.
Zasadniczo w piśmiennictwie wskazuje się na stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może prostować błędów i oczywistych omyłek w zaskarżonych decyzjach organu pierwszej instancji (w zwykłym trybie instancyjnym oraz w trybach nadzwyczajnych). Jednocześnie dostrzega się przypadki w orzecznictwie, gdy dopuszczono możliwość naprawienia przez organ odwoławczy błędów decyzji organu pierwszej instancji, bez potrzeby polecenia ich prostowania przez organ pierwszej instancji w trybie art. 113 k.p.a. (por. M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowany LEX/el. 2019, do art. 113 pkt 6 – oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).
Wobec powyższego w niniejszej sprawie nietrafnie zarzucono, że uruchomienie postępowania zażaleniowego pozbawiło organ pierwszej instancji uprawnienia do sprostowania własnego postanowienia.
Tymczasem to organ pierwszej instancji miał zasadniczo kompetencję do sprostowania postanowienia przez siebie wydanego, aczkolwiek gdyby tego nie uczynił, to wówczas błąd orzeczenia mógłby być naprawiony w ramach uprawnień organu drugiej instancji.
W konsekwencji ocena Sądu Wojewódzkiego zawarta w zaskarżonym wyroku była prawidłowa, a tym samym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, jako nieznajdujący oparcia w przepisach ustawy.