Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 722/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z/s w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] S.A. zaskarżając go w całości, podnosząc zarzut naruszenia:
- 1. art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wykonane przez inwestora prace polegające na modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej stanowiły prace wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę;
- 2. art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że wykonane przez inwestora prace polegające na modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie stanowiły instalowania antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnym na istniejącym obiekcie budowlanym, a stanowiły przebudowę obiektu budowlanego, a co za tym idzie wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę;
- 3. art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że do budowli zalicza się również stacje bazowe zlokalizowane na obiektach budowlanych;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) polegające na jego niezastosowaniu.
Podnosząc powyższe naruszenia skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji niesłusznie wyszedł z założenia, że przeprowadzone przez inwestora prace na przedmiotowej stacji bazowej stanowiły jej przebudowę. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do obiektów budowlanych zalicza się budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. Zdaniem spółki, w świetle przywołanego przepisu urządzenia stacji bazowych nie zaliczają się ani do budynków ani do obiektów małej architektury. Stanowią one jednak inny rodzaj obiektu budowlanego. Jedynie instalacje wolno stojące stanowią budowlę, w przeciwieństwie do masztów i anten stacji bazowych zainstalowanych na istniejących obiektach budowlanych. To z kolei nakazuje przyjąć, że tylko budowa, przebudowa, montaż lub rozbiórka tych pierwszych, wymaga co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę.
Ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) znowelizowano art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca tym aktem prawnym sprecyzował, że pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych" (brzmienie przepisu obowiązujące w dniu wydania decyzji przez organ I instancji). Przedsięwzięcia polegające na wykonaniu stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku nie wymagają zatem pozwolenia na budowę, a o ile ich wysokość nie przekracza 3m nie wymagają nawet zgłoszenia. W ten sam sposób należy traktować prace budowlane polegające na zmianie bądź instalacji nowych urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej: skoro jej posadowienie w obecnym reżimie prawnym nie wymaga pozwolenia na budowę, również "rozbudowa" może zostać wykonana bez uprzedniego uzyskania takiej decyzji.
Wobec tego zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane było bezzasadne, zatem decyzja nakazująca rozbiórkę nie powinna się ostać w obrocie prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, zatem jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną.
Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146 lub 151) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.
Powyższa uwaga była konieczna z racji tego, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie zostały powiązane z naruszeniem przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, a także – jak w przypadku zarzutu naruszenia art. 48 Prawa budowlanego - nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej, którą nieprawidłowo miał zastosować Sąd I instancji, ani również nie wskazano, czy przepis ten został naruszony w całości. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 w której sąd stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarżący nie zakwestionował stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, co oznacza, że rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny jest tymi ustaleniami związany.
Z uwagi zatem na brak zarzutów dotyczących wyrokowania przez Sąd I instancji w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przypomnieć trzeba, że Sąd I instancji ustalił, że przedmiotem kontrolowanego postępowania w sprawie rozbiórki jest rozbudowana stacja bazowa telefonii komórkowej sieci [...] S.A. (poprzednio [...]) nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] nr [...] w Ś..
Z ustaleń organów wynika, że stacja bazowa telefonii komórkowej została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 15 grudnia 1997 r. Na podstawie zgłoszenia z 11 października 1999 r. dokonano montażu dwóch anten mikrofalowych. Od 2001 r. poddano ją dalszym modernizacjom. Po raz pierwszy w 2004 r. zostały wymienione istniejące szafy nadawcze na nowszego typu. Natomiast modernizacja przeprowadzona w 2013 r. polegała na demontażu wszystkich anten sektorowych łącznie z ramkami antenowymi, zawieszeniu w ich miejsce nowych anten i ramek, wymianie sprzętu w istniejącym kontenerze oraz montażu modułów RRU łącznie z wspornikami.
W roku 2012 na maszcie oznaczonym symbolem "A" znajdowała się 1 antena kierunkowa i 1 antena mikrofalowa, podczas gdy w roku 2018 były to 2 anteny sektorowe oraz 4 moduły nadawczo-odbiorcze (RRU). W roku 2012 na maszcie oznaczonym symbolem "B" znajdowała się 1 antena kierunkowa i 1 antena mikrofalowa, podczas gdy w roku 2018 były to 2 anteny sektorowe, 4 moduły nadawczo-odbiorcze (RRU), 1 antena radioliniowa oraz dwa moduły ODU. Na maszcie oznaczonym symbolem "C" w 2012 r. znajdowały się 2 anteny kierunkowe, a w roku 2018 brak było anten, pozostała sama konstrukcja stalowa. W roku 2012 na maszcie oznaczonym symbolem "D" znajdowały się 2 anteny kierunkowe i 1 antena mikrofalowa, zaś w roku 2018 były to 2 anteny sektorowe, 1 antena radioliniowa, dwa moduły ODU oraz 4 moduły RRU.
Niewątpliwie zatem zwiększenie liczby anten i innych urządzeń technicznych, spowodowało, że zmieniły się pierwotne parametry tej inwestycji.
Sąd I instancji słusznie uznał wobec tego, że rozbudowa stacji dokonana w latach 2004 - 2018 tzn. zmiana jej parametrów, stanowiącej całość techniczno-użytkową, nie może być zaliczana do "instalowania urządzeń", o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie dodatkowych anten sektorowych i modułów nadawczo - odbiorczych oraz innych urządzeń, zmieniło jej charakterystyczne parametry (w tym wypadku nadawanie sygnału telefonii komórkowej), w związku z powyższym przedmiotowy obiekt budowlany należało zakwalifikować, jako budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż nie jest to ani budynek, ani obiekt małej architektury.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), a tym samym stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego), wymagający pozwolenia na budowę (por. np. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. II OSK 2696/19, z 21 stycznia 2016 r. II OSK 1224/14; z 15 lutego 2017 r. II OSK 596/17).
Natomiast przepis art. 29 ust. 2 pkt. 15 (jak też art. 30 ust. 1 pkt 3b) Prawa budowlanego stanowiący, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, może mieć zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Nie może być tym samym interpretowany z pominięciem okoliczności, czy wykonana instalacja stanowi rozbudowę już istniejącej stacji bazowej. W sytuacji, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy instalacja dodatkowych anten czy osprzętu technicznego prowadzi do zmiany parametrów użytkowych stacji bazowej, to takie przedsięwzięcie należy uznać za rozbudowę tej stacji, a nie instalowaniu urządzeń.
Nie ulega wątpliwości, że rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej telefonii komórkowej, a zatem na jej parametry użytkowe i techniczne. Jak podkreśla się zaś w orzecznictwie, roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 Prawa budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17).
Zauważyć również trzeba, że art. 29 ust. 2 pkt 15 cyt. ustawy ma charakter wyjątku od ogólnej zasady, że realizacja obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. W świetle reguł interpretacyjnych, wyjątków nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Dopuszczalna jest jedynie ścisła bądź zawężająca wykładnia wskazanych przepisów.
Skoro skarżąca nie uzyskała dla ww. przedsięwzięcia pozwolenia na budowę, zasadnie organ nadzoru budowlanego podjął działania zmierzające do legalizacji zaistniałej samowoli wzywając stronę, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, do przedstawienia wymaganych prawem dokumentów. Mimo dwukrotnego przesuwania terminu, żądana dokumentacji nie została przedłożona. Bez niej organ nie mógł wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli inwestycja została zakończona. Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje w sytuacji niespełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przeprowadził zatem prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki spornego obiektu budowlanego i słusznie uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, stąd właściwie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił wniesioną skargę. Nie było więc podstaw do zastosowania przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. bowiem w sprawie nie ujawniono naruszenia prawa materialnego.
Zarzut dotyczący wyłącznie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. został ponadto niewłaściwie skonstruowany, ponieważ przepis ten ma charakter wynikowy, a zarzuty naruszenia przepisów "wynikowych" nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, powinna bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów prawa materialnego, którym, jej zdaniem, uchybił Sąd I instancji.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.