Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 13 listopada 2020 r., II SA/Rz 711/18 oddalił skargę Z. Z. i Y. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] nakazał Z. Z. i Y. Z. rozbiórkę tarasu wraz z zadaszeniem na budynku gospodarczo-garażowym na działce nr ew. [...], przy ul. [...][...] w [...]. [...]WINB decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Decyzja organu odwoławczego stała się prawomocna wskutek oddalenia na nią skargi Z. Z. i Y. Z. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 10 stycznia 2017 r., II SA/Rz 670/16.
Wobec niewykonania obowiązku nałożonego powyższą decyzją przez zobowiązanych PINB wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając tytuł wykonawczy z [...] lutego 2018 r. Równocześnie postanowieniem z [...] lutego 2018 r. znak [...], działając na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), dalej: u.p.e.a., nałożył na Z. Z. i Y. Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 26221 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym, równocześnie wzywając zobowiązanych do uiszczenia powyższej grzywny, jak też wykonania obowiązku.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia Z. Z. i Y. Z., [...]WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2098 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i art. 122 u.p.e.a., postanowieniem z [...] maja 2018 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i nałożył na Z. Z. i Y. Z. grzywnę w wysokości 26220,80 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] lutego 2018 r., jednocześnie wzywając zobowiązanych do uiszczenia nałożonej grzywny i opłaty za czynności egzekucyjne (68 zł) w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia oraz pouczając, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wzywając do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia i pouczając, że w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie orzeczone zostanie jego wykonanie zastępcze.
W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie PINB jest wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym ciążącego na Z. Z. i Y. Z., polegającego na wykonaniu rozbiórki części budynku - tarasu wraz z zadaszeniem na budynku gospodarczo-garażowym zlokalizowanym na działce nr ew. [...]. Obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2016 r. istnieje, nie został wykonany, jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. [...]WINB wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 u.p.e.a., polegające na zleceniu innej osobie wykonania egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego. Zdaniem organu zażaleniowego, grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, ponieważ w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.).
Sposób naliczenia wysokości grzywny, jak wskazał [...]WINB, pozostaje zgodny z treścią art. 121 § 5 u.p.e.a., określającego wysokość grzywny dotyczącej obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. Kwota należności pieniężnych powinna zostać zaokrąglona do pełnych dziesiątek groszy, stąd rozstrzygnięcie PINB, który zaokrąglił wyliczoną kwotę do pełnej złotówki, musiało zostać zreformowane.
Z. Z. i Y. Z. wnieśli skargę na powyższe postanowienie [...]WINB, zarzucając mu naruszenie art. 51 ust. 1 i 2 p.b. w zw. z art. 34 § 4 i art. 59 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 29 § 1 oraz art. 34 § 3 u.p.e.a., art. 7 k.p.a. w zw. art. 33 u.p.e.a. oraz art. 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku stwierdził, że kontrolowane postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia odpowiada prawu. Zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia powinien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Przedmiotem egzekucji, jak zauważył Sąd I instancji, pozostaje rozbiórka tarasu wraz zadaszeniem na budynku gospodarczo-garażowym. Przesłanką nałożenia grzywny było niewykonanie przez skarżących obowiązku określonego tytułem wykonawczym wystawionym przez PINB, określającym treść obowiązku i jego podstawę prawną (art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b.), wraz z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Sporny obowiązek wynikał z decyzji PINB z [...] stycznia 2013 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją [...]WINB z [...] kwietnia 2016 r. nr [...].
Sąd podkreślił, że nie jest okolicznością sporną, iż skarżący nie wykonali obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co stanowi przesłankę nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Nałożenie grzywny poprzedzone zostało doręczeniem upomnienia, organ dopełnił więc obowiązku wynikającego z art. 15 u.p.e.a. Ustalenie wysokości grzywny nastąpiło z zachowaniem wymogów określających sposób obliczenia grzywny w razie niespełnienia obowiązku dokonania przymusowej rozbiórki.
Sąd I instancji podkreślił, że w kontrolowanym postępowaniu badał jedynie legalność postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny, ograniczając się do zweryfikowania, czy organy, wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny, nie naruszyły przepisów postępowania oraz czy wymierzona grzywna została określona zgodnie z przepisami prawa dotyczącymi jej wysokości. Nie badał natomiast podstaw prawnych i faktycznych odnoszących się do istnienia obowiązku i zasadności wystawienia tytułu wykonawczego. W kwestii zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że są one niezasadne i nieadekwatne do przedmiotu sprawy. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów p.b. przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, zmierzające do podważenia zasadności wystawienia tytułu wykonawczego oraz kwestionujące istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie mogą zostać uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena legalności postanowienia wydanego w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Podobnie, w ocenie Sądu I instancji, rzecz ma się z argumentami dotyczącymi rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnymi, które były przedmiotem odrębnych postanowień wydanych przez organy, a te przedmiotem kontroli Sądu w odrębnym postępowaniu sądowym.
Z. Z. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2a k.p.a. w zw. z art. 51 p.b. w zw. z art. 29 § 1, art. 33 pkt 6 i art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że decyzja [...]WINB została wydana z naruszeniem prawa.
Uzasadniając przytoczone zarzuty kasacyjne, skarżąca wskazała na wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 i 2 p.b. decyzję [...]WINB z [...] czerwca 2002 r. nr [...], podnosząc że nie kończy ona postępowania w sprawie, zaś obowiązek wynikający z ww. przepisów nie podlega egzekucji. Skarżąca sprzeciwiła się oddaleniu skargi z uwagi na fakt, że zarzuty zmierzające do podważania zasadności wydania tytułu wykonawczego oraz kwestionujące istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie mogą zostać uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena legalności postanowienia wydanego w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem skarżącej, stwierdzenie, że podnoszone przez nią zarzuty są zarzutami do prowadzonego postępowania egzekucyjnego i nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest błędne, albowiem każde uchybienie w toku postępowania administracyjnego podnoszone w zarzucie zawartym w skardze powinno zostać rozpoznane, tym bardziej, że dotyczy orzeczenia, w oparciu o które prowadzone jest postępowanie egzekucyjne.
Jak podkreśliła skarżąca, zaniechanie w tym zakresie jest "powieleniem" zaistniałego już wcześniej uchybienia. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji w sposób niewyczerpujący odniósł się do zarzutu dotyczącego zasadności wystawienia tytułu wykonawczego oraz kwestionującego istnienie obowiązku objętego tymże tytułem. Okoliczność, że postępowanie jest obecnie na etapie egzekucyjnym nie może skutkować wykonywaniem orzeczenia wydanego z naruszeniem prawa. Nawet jeżeli skarżący nie podnieśli tego zarzutu w toku postępowania administracyjnego, a pojawił się on na etapie postępowania sądowego, to nie można go uznać za spóźniony, na Sądzie I instancji spoczywał bowiem obowiązek jego rozpoznania w sposób merytoryczny.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie w skardze kasacyjnej skarżąca wystąpiła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W piśmie z 23 marca 2022 r. skarżąca oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. [...]WINB nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W wyznaczonym terminie nie potwierdził równocześnie, że posiada możliwości techniczne umożliwiające uczestnictwo w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co jest warunkiem przeprowadzenia rozprawy w trybie zdalnym, stosownie do art. 15zzs4 ust. 2-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw w stopniu oczywistym. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, co skutkuje ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie dokonania ich konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Zarzuty wraz z ich uzasadnieniem powinny być ujęte w sposób ściśle odpowiadający funkcji, którą pełnią, jako kluczowy element środka zaskarżenia przesądzający o jego skuteczności. Spełnieniu tego wymagania służy wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).
Powyższe uwagi są konieczne, ponieważ sposób sformułowania rozpoznawanej skargi kasacyjnej istotnie odbiega od uregulowanego w przepisach p.p.s.a. oraz ugruntowanego w praktyce sądowoadministracyjnej wzorca, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku oddalającego skargę.
Przypomnienia wymaga, że przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie z [...] maja 2018 r., którym [...]WINB, jako organ wyższego stopnia nad PINB działającym jako organ egzekucyjny a zarazem wierzyciel, nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w wymagany sposób nie nawiązuje do kontrolowanego przez Sąd postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy, poza tymi, które wyznaczają kompetencję sądu do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.) i kompetencję organu zażaleniowego do rozpatrzenia sprawy w toku instancji (art. 138 § 1 i 2a k.p.a.), nie mają bezpośredniego związku z przepisami stanowiącymi podstawę prawną zaskarżonego do Sądu aktu. Tryb postępowania w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia kształtują przepisy rozdziału 2 działu III u.p.e.a. (art. 119-126), tymczasem autor skargi kasacyjnej powołał w podstawie kasacyjnej przepis, który nie posiada wskazanej jednostki redakcyjnej (art. 33 pkt 6 u.p.e.a.), bądź regulację prawną, która określa obowiązki organu egzekucyjnego mające zastosowanie w toku postępowania wywołanego zgłoszeniem przez zobowiązanego zarzutów.
Mieć na uwadze trzeba, że zgodnie z art. 122 § 1 pkt 2 i § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nakłada w formie postanowienia, na które na podstawie art. 122 § 3 u.p.e.a. przysługuje zażalenie. Okoliczność, że ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do złożenia środka odwoławczego od omawianego środka egzekucyjnego nie oznacza, że jego zakresem mogą zostać objęte wszystkie kwestie odnoszące się do egzekwowanego obowiązku. Środki prawne służące zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym oparte są na ich niekonkurencyjności, wobec czego przy kontroli prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ rozpatrujący zażalenie, a także sąd administracyjny kontrolujący postanowienie organu egzekucyjnego, muszą brać pod uwagę treść art. 122 § 3 u.p.e.a. przyznającego zobowiązanemu prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.).
Alternatywne ujęcie środków prawnych służących zobowiązanemu, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia skutkuje tym, że prawidłowość nałożenia grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku lub innymi względami podlegającymi badaniu wskutek zgłoszenia zarzutów (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 2130/17; wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., II OSK 790/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2606/15). Niesporne pozostaje, że skarżąca skorzystała z prawa zgłoszenia w rozpatrywanej sprawie zarzutów i postanowienie [...]WINB o ich nieuwzględnieniu z 19 kwietnia 2018 r. podlegało kontroli sądowej zakończonej oddaleniem skargi skarżących prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 listopada 2018 r., II SA/Rz 710/18.
Wobec powołania w podstawie kasacyjnej art. 51 p.b., zaakcentowania z kolei wymaga, że postępowanie egzekucyjne nie jest etapem postępowania administracyjnego, w toku którego dochodzi do ukształtowania zgodnie z dyspozycją przepisów administracyjnego prawa materialnego, w tym przepisów p.b. normujących postępowanie naprawcze, praw i obowiązków określonego podmiotu, lecz jest postępowaniem następczym służącym wyłącznie realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w decyzji załatwiającej sprawę administracyjną. Zarzucenie Sądowi I instancji nieprzeprowadzenia "kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji" i wielokrotne nawiązywanie do wydanej przez [...]WINB decyzji z [...] czerwca 2002 r. nr [...] budzić musi zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości identyfikowania przez autora skargi kasacyjnej faktycznego przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej i jej zakresu. Poczynione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi nawiązujące do rozstrzygnięć wydawanych przez organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania naprawczego każą równocześnie wyrazić wątpliwość, czy autor skargi kasacyjnej właściwie rozważył podstawę egzekwowanego obowiązku opisaną w doręczonym skarżącej tytule wykonawczym z [...] lutego 2018 r., uwzględniając charakter prawny różnicujący decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b.
Oddalając skargę skarżącej na decyzję [...]WINB z [...] kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z 10 stycznia 2017 r., II SA/Rz 670/16 powyższe kwestie objął szczegółowym wyjaśnieniem. Wobec tego skarżąca nie powinna mieć wątpliwości, że nakaz rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem na budynku gospodarczo-garażowym został na nią nałożony na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. i wynikał z ustalenia, iż nie został przez nią wykonany obowiązek rozbiórki ww. tarasu wraz z zadaszeniem orzeczony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przez [...]WINB decyzją z [...] czerwca 2002 r. Z faktu, że poddanie egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z ww. decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2002 r. ze względu na jej charakter było niedopuszczalne, nie można wyprowadzić tezy, że nakaz rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem, stanowiący przedmiot obowiązku sformułowanego w decyzji z [...] kwietnia 2016 r., nie może być egzekwowany od skarżącej jako zobowiązanej, w tym skutkować nałożeniem na nią grzywny w celu przymuszenia.
Wypada przypomnieć, że możliwość zastosowania art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. w stosunku do skarżących jako "konsekwencji prawnej niewykonania obowiązku" nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2015 r., II OSK756/14.
Zaakcentowane w uzasadnieniu podstawy kasacyjnej twierdzenie, że "każde uchybienie w toku postępowania administracyjnego, podnoszone w zarzucie zawartym w skardze, winno zostać rozpoznane, tym bardziej, że dotyczy orzeczenia w oparciu o które prowadzone jest postępowanie egzekucyjne", a "okoliczność, iż postępowanie jest obecnie na etapie egzekucyjnym, nie może skutkować wykonywaniem orzeczenia wydanego z naruszeniem prawa" jest niewątpliwie wyrazem posiadanych przez autora skargi kasacyjnej zapatrywań. Pozostają one tym niemniej w sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa. Wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika powinien stwarzać podstawę do formułowania w tymże środku prawnym argumentacji, która uwzględnia zasady dokonywania kontroli sądowej działania organów administracji i związanie oceną prawną zamieszczoną w prawomocnych wyrokach, a przy tym bierze pod uwagę granice sprawy, w której argumentacja ta ma być przytaczana.
Rozpatrywana skarga kasacyjna wyraźnie nie respektuje tychże reguł, pomimo że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, dostrzegając brak koniecznego związku pomiędzy zasadniczą częścią stawianych przez strony zarzutów a przedmiotem sprawy dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uznał za konieczne przypomnienie o nich skarżącym.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.