Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1239/20, oddalił skargę J. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2020 r., nr WINB-WOA.7722.60.2020.WW, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Powyższym postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez E. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 20 marca 2019 r., znak: PINB.7500.B.1.25.18 (wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową przynależnej do restauracji "[...]" Sali balowej nazwanej "[...]", zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], na działkach nr [...] oraz zobowiązujące J. B. do przedłożenia, w terminie do 31 maja 2019 r., dokumentów dotyczących realizowanej ww. rozbudowy: zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności wykonywanej rozbudowy sali z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta; prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy, zgodnie z wymaganiami art. 33 Pr.bud., sprawdzonego dodatkowo zgodnie z art. 20 ust. 3 pkt 2 Pr.bud. przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego) - uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył J. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. "nr 153, poz. 1270" z zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 48 ust. 2 Pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że nie ma prawnej możliwości legalizacji obiektu, a w konsekwencji że zachodzi konieczność zastosowania art. 48 ust. 1 Pr.bud. i nakazania dokonania rozbiórki budowli wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części, zaś nadrzędnym celem art. 48 Pr.bud. jest doprowadzenie zrealizowanego samowolnie obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem;
- b) art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, iż na etapie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art 48 ust. 2 Pr.bud. organowi nadzoru budowlanego przysługuje uprawnienie do stwierdzenia niezgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy jedynym organem wydającym zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr.bud., jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta;
- c) art. 49 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Pr.bud., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że ww. przepisy znajdują zastosowanie przy rozpoznaniu zażalenia na postanowienie PINB z dnia 20 marca 2019 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową przynależnej do restauracji "[...]" Sali balowej nazwanej "[...]" oraz do zobowiązania inwestora do przedłożenia odpowiednich dokumentów dotyczących realizowanej rozbudowy, podczas gdy wskazane przepisy znajdują zastosowanie dopiero na kolejnym etapie procedury legalizacyjnej, po złożeniu odpowiednich dokumentów, a przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, a nadto nawet z literalnego brzmienia art. 49 ust. 3 Pr.bud. wynika, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany w pierwszej kolejności do usunięcia ewentualnych naruszeń zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zaniechanie szczegółowego uzasadnienia swojego stanowiska przez Sąd, mimo podzielenia stanowiska organu nadzoru budowlanego i nieuwzględnienia stanowiska skarżącego oraz rozważenia podniesionych przez skarżącego zarzutów, a w szczególności zaniechanie odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powoduje w organie nadzoru budowlanego przekonanie, że realizowany obiekt budowlany podlega rozbiórce w całości i takie stanowisko wynikać miałoby już z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydanego w dniu 6 listopada 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 752/19.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.J. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie mogły skutecznie podważyć stanowiska WINB zawartego w zaskarżonym postanowieniu i dokonanej oceny przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu z punktu 2) opisanego wyżej środka zaskarżenia. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).
Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Nawet błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego.
Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku mimo jego lakoniczność poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji w dostateczny sposób wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku. Wyjaśnił, poprzez wyjaśnienie charakteru postępowania legalizacyjnego, przez pryzmat przepisów Pr.bud., dlaczego uznał, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego odpowiada prawu. W analizowanej podstawie kasacyjnej jej autor mocno akcentuje brak odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. W ocenie Składu orzekającego okoliczność ta, jakkolwiek ewidentna, nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie dokonał przy tym nadinterpretacji stanowiska organu w kontekście wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 752/19. Otóż w wyroku tym Sąd wskazał jedynie, że "W rozstrzyganej sprawie podstawą wydania orzeczenia kasatoryjnego było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Tu Sąd w pełni popiera stanowisko organu odwoławczego. Ażeby ustalić zakres nielegalnej rozbudowy restauracji "[...]" należy przede wszystkim wykazać, jakie jej części składowe zostały wybudowane w sposób legalny. Dopiero wówczas, jeśli to będzie zasadne, podjąć dalsze czynności w sprawie. Dokonywanie tych ustaleń przez organ II instancji było niemożliwe, gdyż naruszyłby on wówczas zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.". WINB w poprzedniej decyzji kasatoryjnej zauważył bowiem, że "PINB w [...] nie wykonał żadnych czynności mających na celu ustalenie czy w jakichkolwiek zasobach archiwalnych (urzędu gminy, starostwa czy też Archiwów Państwowych znajduje się dokumentacja dotycząca budowy wiaty na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w [...].
Trudno powoływać się na przesłankę rozbudowy obiektu budowlanego, gdy nie ustalono w jakiej formie obiekt ten został zaprojektowany. Kwestia legalności wykonania pierwotnej wiaty nie została przez organ pierwszej instancji w ogóle rozstrzygana. Ma to o tyle znaczenie, że inwestor wskazał, iż pierwotnie wybudował wiatę legalnie, a następnie ją obudował i rozbudował.". Wadliwe jest zatem zapatrywanie i twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że z powołanego wyżej wyroku z dnia 9 października 2019 r. może wynikać przekonanie organu nadzoru, że realizowany obiekt budowlany podlega rozbiórce w całości. Nie doszło w sprawie także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ II instancji wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia, opartego na art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W tym miejscu zauważyć należy, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów odnoszących się do podstawy z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a także żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (poza art. 107 § 3 k.p.a.), zmierzających do podważenia ustaleń faktycznych dokonanych przez organ wojewódzki. Powoduje to, że znacznie ograniczona jest kontrola kasacyjna wydanego rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego, także podniesione w punktach 1) a) - c) skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Skład orzekający podziela, że wstępnym warunkiem prowadzenia postępowania legalizacyjnego, co wynika z właściwej interpretacji art. 48 Pr.bud., jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero po wstępnym ustaleniu przez nadzoru budowlanego, że zgodność taka występuje, zobowiązuje on inwestora do przedłożenia dalszych dokumentów umożliwiających ostateczną legalizację samowoli budowlanej. Organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, mają kompetencje by we własnym zakresie ocenić możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej, w szczególności zaś uprawnione są do oceny zgodności obiektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym.
W przypadku jednoznacznego stwierdzenia niezgodności obiektu budowlanego z planem miejscowym zachodzi podstawa do nakazania jego rozbiórki w całości lub części, bez wzywania inwestora o przedstawienie zaświadczenia w przedmiocie zgodności spornego obiektu z ustaleniami planu miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2104/18). Na gruncie niniejszej sprawy, WINB dokonał takiego sprawdzenia, co nie zostało skutecznie zakwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie. W konsekwencji uznał, że podjęcie przez niego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki jest niemożliwe, ze względu na zakres przedmiotowy postanowienia PINB, a tym samym, że zaszły przesłanki do jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z uwagi na poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania, w przypadku poczynienia ustaleń jak zawartych w zaskarżonym postanowieniu, rozstrzygnięcie kasacyjne organu drugiej instancji odpowiada prawu.
Na marginesie, WINB nie wyraził stanowiska, że cały obiekt budowlany powinien podlegać rozbiórce, nie wiadomo także, co autor środka zaskarżenia rozumie przez rozbiórkę "obiektu budowlanego w całości" wyrażając swe obawy w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.