Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 36/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Skarbu Państwa – Nadleśnictwa [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego – drogi leśnej.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wnieśli: działające w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] oraz Gmina [...].
Zaskarżonemu wyrokowi skarżące Nadleśnictwo zarzuciło, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj.:
- - art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) – dalej: Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. uzyskanie przez Nadleśnictwo pozwolenia na budowę nie było wymagane,
- - art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowi sprzeciw do zgłoszenia w rozumieniu ustawy Prawo budowlane;
- 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a., polegających na zaniechaniu przez organ administracyjny podjęcia wszelkich czynności prowadzących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadzenie postępowania wbrew zasadzie zaufania obywateli do władzy publicznej, nierzetelne i jednostronne prowadzenie postępowania dowodowego skutkujące przyjęciem, że skarżący obowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo treści wniesionego sprzeciwu.
W oparciu o powołane podstawy kasacyjne Nadleśnictwo [...] wniosło o wydanie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wyroku reformatoryjnego, uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] lipca 2016 r. oraz określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, ewentualnie – z ostrożności procesowej - o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Skarżące Nadleśnictwo wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W skardze kasacyjnej Gminy [...] skarżąca Gmina podniosła zarzuty naruszenia:
- 1) prawa materialnego, tj.:
- - art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. uzyskanie przez Nadleśnictwo pozwolenia na budowę nie było wymagane,
- - art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowi sprzeciw do zgłoszenia w rozumieniu ustawy Prawo budowlane;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przepisów postępowania administracyjnego: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a., polegających na zaniechaniu przez organ administracyjny podjęcia wszelkich czynności prowadzących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prowadzenie postępowania wbrew zasadzie zaufania obywateli do władzy publicznej, nierzetelne i jednostronne prowadzenie postępowania dowodowego skutkujące przyjęciem, że skarżący obowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę pomimo treści wniesionego sprzeciwu.
W związku z powyższym Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Skarżący kasacyjnie podnieśli, że w dniu 13 sierpnia 2013 r. Nadleśnictwo [...] zgłosiło zamiar rozpoczęcia robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej przeciwpożarowej nr [...]- etap I na działkach ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r. decyzji o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia, organ wnoszący sprzeciw wskazał, że "z danych zawartych w ewidencji gruntów wynika, iż wskazane działki, oznaczone jako tereny leśne Ls, nie są wydzielonymi działkami drogowymi i nie stanowią działek budowlanych Starosta uznał, że wskazane fragmenty działek leśnych nie można w myśl obowiązujących przepisów określić jako drogę (jest to wydzielony fragment działki służący do poruszania się - zwyczajowo).
W ocenie Starosty, zgłaszane roboty nie mieszczą się w zakresie robót wymienionych w art 29 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie podlegają zgłoszeniu i przepisom Prawa budowlanego". Stanowisko powyższe, wedle którego na gruntach typu "Ls" nie znajdą zastosowania przepisy prawa budowlanego a drogi służące wyłącznie gospodarce leśnej wyłączone są spod tej ustawy, było wielokrotnie powtórzone na późniejszym etapie w pismach kierowanych do Nadleśnictwa [...]. Zdaniem skarżących, z decyzji w sprawie sprzeciwu wynika zatem wprost, że zgłoszone przez Nadleśnictwo [...] roboty dotyczące budowy drogi leśnej w P. nie wymagają zgłoszenia i nie podlegają przepisom prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, jako obowiązek nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu w drodze decyzji przez organ nadzoru budowlanego, jest sankcją za działania niezgodne z prawem. W przedmiotowym stanie faktycznym nie może być mowy o działaniu niezgodnym z prawem, ponieważ inwestor działał w oparciu o decyzje administracyjne i w oparciu o treść "sprzeciwu" Starosty [...].
W przedmiotowej sprawie nie można pomijać treści wniesionego sprzeciwu, który posiadał w istocie walor przyzwolenia a nie odmowy czy zakazu, wobec czego nie był tożsamy z pojęciem "sprzeciwu do zgłoszenia", którym posługuje się prawodawca na gruncie Prawa budowlanego. W tych warunkach zaskarżona decyzja narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jej przesłanki - enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.
Nie znajduje uzasadnienia jednobrzmiący zarzut kasacyjny obu skarżących dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Stawiając ten zarzut strony sprzeciwiają się przyjęciu przez Sąd I instancji, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] stanowiła sprzeciw tego organu względem zgłoszonego mu zamiaru Nadleśnictwa [...] przeprowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej przeciwpożarowej na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] gmina K. Zarzut ten jest całkowicie nieuprawniony. O tym, czy kwestionowana decyzja stanowi decyzję w sprawie sprzeciwu wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego rozstrzygnąć należy w odniesieniu do jej cech konstrukcyjnych wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a., obejmujących przede wszystkim: oznaczenie organu administracji publicznej, który decyzję tę wydał, jej podstawę prawną oraz rozstrzygnięcie, bowiem te elementy konstrukcyjne decyzji administracyjnej służą ustaleniu kluczowych faktów prawotwórczych związanych z wydaną decyzją.
W kontekście rozpoznawanego sporu nie może budzić wątpliwości, że dla jego rozstrzygnięcia kluczowe znaczenia prawne ma podstawa prawna przedmiotowej decyzji Starosty oraz jej rozstrzygnięcie, bowiem w odniesieniu do tych składowych decyzji administracyjnej określić można treść stosunku procesowego zawiązanego w czasie trwania postępowania oraz treść stosunku materialnego ukonstytuowanego lub stwierdzonego tą decyzją. Doniosłym prawnie elementem przedmiotowym decyzji stanowi rozstrzygnięcie sprawy (tzw. osnowa decyzji), będące albo skonkretyzowaniem jednostkowej normy prawnej, albo stwierdzeniem niedopuszczalności orzekania o istocie sprawy administracyjnej, które tylko kończy postępowanie w danej instancji. W pierwszym przypadku następuje ustanowienie lub też stwierdzenie konkretnego prawa indywidualnie oznaczonego podmiotu albo powstanie lub ustalenie obowiązku, lub też zwolnienie z niego.
Interes prawny, którego dotyczyło postępowanie przybiera postać prawa nabytego, natomiast obowiązek ulega konkretyzacji, co jest traktowane jako rodzaj prawa nabytego w tym znaczeniu, że nie może to być obowiązek innego rodzaju ani obarczający w innym wymiarze niż określony w decyzji (J. Borowski [w:] System Prawa Administracyjnego pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 9, Warszawa 2010, s.155).
Odnosząc powyższe do wątpliwości skarżących, jakie wyrażają oni w związku z decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w odniesieniu do charakteru prawnego tej decyzji zauważyć trzeba, że zastrzeżenia skarżących co do tego, czy decyzja ta stanowi sprzeciw w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego nie mogły powstać tak w odniesieniu do podstawy prawnej tej decyzji, jak i przyjętego w niej rozstrzygnięcia, skoro w podstawie prawnej Starosta [...] wyraźnie powołał art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jak i adekwatnie do wskazanej podstawy prawnej podał następnie expressis verbis, że wnosi sprzeciw do dokonanego wnioskiem Nadleśnictwa [...] z dnia 13 sierpnia 2012 r. zgłoszenia przebudowy drogi leśnej przeciwpożarowej na terenie wskazanych w tym wniosku działek. W łączności z tymi elementami treściowymi decyzji Starosty spójny pozostaje zarazem ten fragment uzasadnienia tej decyzji, w którym wydający ją organ wskazał, że przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek wniesienia sprzeciwu, gdy zgłoszenie dotyczy robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak i wyjaśnił, że wykonanie nowej nawierzchni tej drogi o większej twardości, mającej charakter niepodzielny i trwały, należy traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę.
Powyższa ocena prawna zawarta w uzasadnieniu podważanej decyzji Starosty [...], nawiązująca bezpośrednio do jej podstawy prawnej oraz osnowy, nie daje usprawiedliwionych podstaw do wyrażenia wątpliwości odnośnie do charakteru prawnego tejże decyzji.
Dostrzegając, że wątpliwości tego rodzaju skarżący powzięli, jak podnoszą, w związku z lekturą tego fragmentu uzasadnienia kwestionowanej decyzji, w którym organ wskazał, że "zgłaszane roboty nie mieszczą się w zakresie robót wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie podlegają zgłoszeniu i przepisom Prawa Budowlanego", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższy zapis nie daje uprawnionych podstaw do podważenia charakteru prawnego decyzji Starosty [...] jako decyzji wyrażającej sprzeciw w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Stanowisko o niepodleganiu zgłoszonych robót, ze względu na ich zakres, instytucji zgłoszenia robót budowlanych, o której mowa w art. 29 Prawa budowlanego, nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji w sprawie sprzeciwu jeśli towarzyszy mu ustalenie, że zakresem zgłoszenia objęto roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, a taki przypadek miał miejsce w niniejszej sprawie.
Zauważyć trzeba, że samo stwierdzenie, iż zgłoszone roboty budowlane nie podlegają zgłoszeniu - w świetle treści art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie daje podstaw do formalnego wypowiedzenia się przez organ przyjmujący zgłoszenie w formie decyzji administracyjnej o braku podstaw do przyjęcia sprzeciwu. Stąd też zakładanie przez stronę, że dostrzeżoną przez nią sprzeczność pomiędzy osnową analizowanej decyzji, stanowiącą o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia, a uzasadnieniem tej decyzji obejmującym stwierdzenie, że zgłoszone roboty budowlane nie podlegają zgłoszeniu należało zinterpretować w sposób zakładający akceptację przez Starostę zgłoszenia poprzez niezgłoszenie sprzeciwu, w świetle okoliczności tej sprawy należy traktować jako dowolny, nieuprawiony pogląd strony na przedmiotową kwestię. Na niefortunność użytego przez Starostę w odniesieniu do zgłoszonych robót budowlanych zwrotu "nie podlegają przepisom Prawa Budowlanego" zasadnie zwrócił zaś uwagę Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] września 2014 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., trafnie podnosząc, że kompleksowa analiza rozstrzygnięcia Starosty nie pozwala w oparciu o tę wypowiedź sformułować wniosku o niewniesieniu sprzeciwu na mocy kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 2013 r. wobec robót budowlanych objętych zgłoszeniem.
Wydanie decyzji w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane na skutek zgłoszenia robót budowlanych podlegających reżimowi zgłoszenia nie ma umocowania ustawowego i stanowiłoby przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej, co spotkać musiałby się z sankcją przewidzianą w art. 156 § 1 k.p.a.
Ubocznie należy zauważyć, że przewidując możliwość powzięcia przez stronę postępowania administracyjnego wątpliwości co do treści decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział instrument prawny służący wyjaśnieniu tych wątpliwości – postanowienie wyjaśniające stronie wątpliwości co do treści decyzji wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Z możliwości skorzystania z tej instytucji inwestor nie skorzystał.
Mając zaś na względzie, że podniesiony w skargach kasacyjnych zarzut błędnego zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane opiera się wyłącznie o wyrażone przez skarżących zapatrywanie, że przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania z uwagi na to, że zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wykonanie przez inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie drogi nie wymagało pozwolenia na budowę, to w warunkach odrzucenia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska skarżących dotyczącego charakteru prawnego ww. decyzji Starosty jako nieuzasadnionego, zaaprobowanej zaskarżonym wyrokiem ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie można uznać za działanie naruszające ostatnio powołany przepis.
Usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych nie stanowią zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania (art. 134 § 1 art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a.). W świetle powyższych rozważań nie znajduje bowiem potwierdzenia stanowisko skarżących, że "w przedmiotowym stanie faktycznym nie może być mowy o działaniu niezgodnym z prawem, ponieważ inwestor działał w oparciu o decyzje administracyjne i w oparciu o treść sprzeciwu Starosty [...]". Podważane przez stronę stanowisko organów nadzoru budowlanego oraz Sądu I instancji o wykonaniu robót budowlanych przy przebudowie drogi leśnej w warunkach samowoli budowlanej mającej źródło w wykonaniu tych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę, przyjęte m.in. z związku z prawidłowo ocenioną treścią decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r., nie zostało bowiem przyjęte w warunkach dających stronie asumpt do twierdzenia, że przy wydawaniu objętych kontrolą Sądu I instancji decyzji w przedmiocie rozbiórki organy sprzeniewierzyły się zasadzie prawdy obiektywnej i załatwieniu sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) czy zasadzie nakazującej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz kierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.).
Skarżący kasacyjnie nie dowiedli, że Sąd I instancji w sposób naruszający art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie dostrzegł, że przy wydaniu objętych skierowaną do tego Sądu skargą doszło do naruszenia zasad przeprowadzania postępowania dowodowego, o których mowa w art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku skarżących, treści pism kierowanych do inwestora w ramach korespondencji prowadzonej między Nadleśnictwem a Starostwem następczo wobec wydania decyzji w sprawie sprzeciwu nie można było nadać znaczenia priorytetowego względem treści decyzji z [...] sierpnia 2013 r., bowiem z mocy art. 110 k.p.a. decyzją tą również Starosta [...] był związany od chwili jej doręczenia. Wydanie decyzji administracyjnej stanowi czynność procesową, z którą wiążą się doniosłe skutki materialnoprocesowe i skutki te nie mogą być zniesione inaczej, niż w drodze przysługujących stronie środków odwoławczych bądź trybów nadzwyczajnych służących podważeniu decyzji administracyjnej pozostającej w obrocie prawnym, a już niewątpliwie skutki te nie mogą być zniesione, jak chcą tego skarżący, mocą pism stanowiących korespondencję organu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.