Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 11 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 56/15, odrzucił skargę S. T. na bezczynność Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania zażalenia.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że S. T. w dniu 24 września 2014 r. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego związanego z sytuacją zaistniałą w lokalu położonym przy ul. [...] w Szczecinie. Następnie, w dniu 16 lutego 2015 r., w oparciu o przepis art. 37 § 1 K.p.a. złożył zażalenie do organu II instancji na bezczynność organu powiatowego. W odpowiedzi, pismem z dnia 16 marca 2015 r., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie udzielił skarżącemu "informacji", która w jego ocenie nie stanowi rozstrzygnięcia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Do dnia złożenia skargi organ nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że pozostaje w bezczynności i w tym stanie rzeczy skarga jest uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o odrzucenie skargi.
Dalej Sąd podniósł, że w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Zdaniem Sądu z treści skargi wynika, że skarżący zarzuca organowi nadzoru budowlanego bezczynność w rozpoznaniu jego zażalenia na bezczynność PINB w Szczecinie w przedmiocie podjęcia działań w sprawie stanu technicznego lokalu położonego w Szczecinie przy ul. [...]. Organ natomiast wyjaśnił, iż postępowanie dotyczące przedmiotowego lokalu toczyło się już od 2012 r. z inicjatywy A. T., w trakcie którego organ powiatowy podejmował określone czynności kontrolne. Z uwagi na fakt, iż skarżący nie jest właścicielem rzeczonego lokalu, "zażalenie" skarżącego z dnia 16 lutego 2015 r. organ rozpoznał jako skargę z art. 227 K.p.a. i przeprowadził postępowanie skargowe.
W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej polegająca na nierozpoznaniu jego skargi, wniesionej w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przed którym toczy się postępowanie co do meritum sprawy, tj. stanu technicznego lokalu.
Zachodniopomorski WINB pismem z dnia 16 marca 2015 r., odniósł się do pisma określonego przez S. T. jako "zażalenie" na bezczynność PINB w Szczecinie, w przedmiocie sprawy dotyczącej lokalu położonego przy ul. [...] w Szczecinie. W trybie skargowym określonym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego organ wyższego stopnia zbadał zasadność zarzutów wobec organu I instancji, nie mógł natomiast zobowiązać organu I instancji do zrealizowania żądań skarżącego, tym bardziej, że przed organami nadzoru budowlanego nie toczy się postępowanie jurysdykcyjne, w którym skarżący ma status strony postępowania.
Skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Jako, że skarga na nienależyte wykonywanie zadań przez PINB w Szczecinie nie może stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, to tym samym zaskarżenie bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu skargi w trybie skargowym, nie podlega kognicji tego sądu.
Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w przepisie art. 3 p.p.s.a. W szczególności nie jest władny do rozpoznawania skarg w potocznym tego słowa znaczeniu na sposób funkcjonowania organów administracji publicznej. Skargi te rozpatrywane są w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do skarg i wniosków (dział VIII) i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że niedopuszczalne jest aby sąd administracyjny badał zasadność takiej skargi, która w tej sytuacji podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
S. T. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg. norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w/w przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Zarzucił również naruszenie przepisów prawa procesowego:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz niedostateczne uzasadnienie rozstrzygnięcia;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania:
- a) zasady działania na podstawie przepisów prawa - art. 120 ustawy Ordynacja podatkowa;
- b) zasady działania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych - art. 121 Ordynacji podatkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że z treści skargi S. T. wynika, że jej przedmiotem jest bezczynność w rozpoznaniu jego zażalenia, wniesionego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., na bezczynność PINB w Szczecinie w przedmiocie podjęcia działań w sprawie stanu technicznego lokalu położonego w Szczecinie przy ul. [...]. Sąd Wojewódzki przyjął natomiast, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej polegająca na nierozpoznaniu skargi, wniesionej w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki dokonał niewłaściwej kwalifikacji przedmiotowej skargi, lecz mimo błędnego uzasadniania zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem ono na postanowienia, lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Rozpoznanie omawianego zażalenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli zostanie ujęta w formę postanowienia (K.p.a. nie określa wyraźnie formy działania organu wyższego stopnia) nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego.
Zauważyć należy, że z konstrukcji art. 37 K.p.a. jak i jego celu wynika, że postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do jej istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Podkreślić również należy, że brak jest szczególnych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia postanowienia (stanowiska organ wyższego stopnia) wydanego w trybie art. 37 K.p.a. Stronie zatem nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym.
Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest więc przede wszystkim warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Skoro zatem sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skarg na postanowienia lub czynności podjęte przez organ na podstawie art. 37 K.p.a., bowiem nie zostały one poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 p.p.s.a. z uwagi na to, że nie służy na nie zażalenie, nie kończą postępowania w sprawie, ani też nie rozstrzygają sprawy co do istoty, to w konsekwencji sąd administracyjny nie jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność w tego rodzaju sprawach. Okoliczność złożenia zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. ma jednak to znaczenie, że warunkuje dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność organu pierwszej instancji.
W sprawach rozpatrywanych przez organy administracji w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie złożone na podstawie art. 37 K.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (por. postanowienia NSA z: 4 lipca 2012 r., II OSK 1478/12, 10 października 2013 r., I OZ 854/13, 30 grudnia 2014 r., I OSK 3158/14).
W rozpoznawanej sprawie złożenie przez skarżącego zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. stworzyło w konsekwencji możliwość złożenia skargi na bezczynność organu powiatowego. Sąd Wojewódzki nie mógł natomiast wobec jednoznacznego skierowania skargi przeciwko Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zakwalifikować jej, jako wniesionej przeciwko innemu organowi. Odrzucenie skargi w tej sprawie nie zamyka jednak drogi do zaskarżenia bezczynności organu w sprawie, która podlega kognicji sądu administracyjnego.
W tej sytuacji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd nie mógł naruszyć art. 120 i art. 121 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż nie miały w sprawie zastosowania.
W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.