Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 164/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami na dz. nr [...]
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy w/w decyzję.
Wyrokiem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 323/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję, zaś wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2919/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od w/w wyroku.
Prowadząc ponownie postępowanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że w jego ocenie nie doszło do naruszenia ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25 poz. 150 ze zm. - dalej p.o.ś.), a w szczególności przepisów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Kolegium podkreśliło, że za własne przyjęło ustalenia stanu faktycznego wynikające z ustaleń Kolegium orzekającego jako organ I instancji. Żadna organizacja ekologiczna nie zgłosiła chęci udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, pomimo dokonania przez Burmistrza obwieszczeń i zawiadomień w formie przewidzianej prawem. Organ stwierdził więc, że zapewniona została możliwość udziału społeczeństwa w tym postępowaniu.
Jednocześnie, zdaniem Kolegium, zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy należy uznać za uzasadniony ponieważ, jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2008 r. Burmistrz nie dopełnił wymogu podania do publicznej widomości informacji, o których mowa w tym przepisie oraz o możliwości składania uwag i wniosków. W ocenie Kolegium uchybienia tego, wobec braku udziału społeczeństwa i organizacji ekologicznych w postępowaniu, nie można uznać za rażące naruszenie prawa, gdyż nie miało ono wpływu na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę na w/w decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że w niniejszej sprawie orzekał już zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2016 r. podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, co do konieczności wnikliwego, merytorycznego rozpoznania sprawy od kątem rażącego naruszenia przepisów p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na trafność stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. wskazuje, że nie została zrealizowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało bowiem samodzielnej analizy i oceny legalności przebiegu postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w kontekście przepisów p.o.ś. obowiązujących w dniu jej wydania.
Badając legalność zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Sąd stwierdził, że wydana ona została z obrazą przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wbrew wyraźnym wskazaniom oraz wytycznym wynikającym z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 września 2015 r., których prawidłowość potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku, organ ponownie nie dokonał analizy postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji Burmistrza N. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, pod katem obowiązującej wówczas ustawy p.o.ś. w kontekście zgłoszonego zarzutu nieważności postępowania. Przeprowadzona przez organ analiza zarzutów podniesionych przez stronę była pobieżna i nie odnosiła się do przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., w powiązaniu z art. 11 p.o.ś.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi, w ocenie Sądu, do wniosku, że organ ten nie uczynił zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium ograniczyło się do poddania kontroli decyzji organu I instancji, przy czym uczyniło to w sposób sprawozdawczy oraz w sposób lakoniczny odniosło się do stanu faktycznego jak i prawnego oraz przede wszystkim zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła [...] S.A., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji SKO w Z. z dnia [...] stycznia 2017 r. wskutek błędnego przyjęcia, że w/w decyzja naruszała w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy przepis art. 153 p.p.s.a.,
- b) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dokonało analizy postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji Burmistrza N. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, pod kątem obowiązującej wówczas ustawy p.o.ś. w kontekście zarzutu nieważności postępowania, a tym samym nie zastosował się do wskazań oraz wytycznych zawartych w orzeczeniu sądowym.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przewidzianych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...], domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. nie okazały się zasadne. Podstawą zastosowania przez Sąd I instancji uregulowanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. środka prawnego uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, prawidłowo uczynił ten Sąd naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. ponownie prowadzące postępowanie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisów wprowadzających związanie organu administracji publicznej oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym orzeczeniu sądowym (art. 153 p.p.s.a.).
W w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., podtrzymując wnioski sformułowane w wyroku Sądu I instancji, zawarto ocenę prawną dotyczącą prawidłowej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) oraz właściwej interpretacji art. 11 p.o.ś. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. uzasadniających stwierdzenie z mocy prawa nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wobec wydania decyzji środowiskowej z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił istotną treść tych przepisów i prawidłowy sposób ich stosowania w sprawie. Obejmowało to zarówno krytykę dotychczasowego sposobu stosowania w/w przepisów przez Kolegium, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tych przepisów przez organ zostało uznane za błędne.
Należy zwrócić uwagę na sformułowanie oceny prawnej w jasny, umożliwiający ustalenie treści związania sposób, bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, zgodnie z wymogami tej oceny określonymi w orzecznictwie (por. np. wyr. NSA z 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W powołanym wyroku z dnia 26 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na istotę administracyjnego toku instancji, która polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko wyrażone w kontrolowanym przez niego orzeczeniu Sądu Wojewódzkiego o niezrealizowaniu w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, ponownie prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., tak rozumianej zasady ustanowionej przepisem art. 15 K.p.a. Kolegium nie rozpoznało bowiem sprawy merytorycznie, lecz ograniczyło się jedynie do poddania kontroli decyzji wydanej w I instancji. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w kontrolowanym orzeczeniu co do konieczności ponownego, wnikliwego i merytorycznego rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pod kątem rażącego naruszenia przepisów p.o.ś. gwarantujących udział społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym.
Zgodnie z przepisem art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które rozpoznając sprawę ponownie, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., nie uwzględniło treści prawomocnego wyroku wydanego w niniejszej sprawie, nie zastosowało się bowiem ani do oceny prawnej, ani wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podtrzymanym przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie nie zapewniło standardów płynących z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarto klarowną wykładnię art. 15 K.p.a., która zobowiązywała organ do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, nie zaś wyłącznie skontrolowania decyzji wydanej w I instancji. Przedmiotem samodzielnych ustaleń, które organ powinien poczynić ponownie rozpoznając sprawę, była weryfikacja, czy w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji zapewniono wymagany udział społeczeństwa, przy czym dokonując tych ustaleń organ powinien mieć na względzie sankcję określoną treścią art. 11 p.o.ś. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.
Analiza treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. nie wskazuje na realizację przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w/w wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym orzeczeniu, ani na zastosowanie się organu do oceny prawnej sformułowanej przez sąd w tym orzeczeniu. W decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Kolegium przyjęło za własne ustalenia stanu faktycznego dotyczące udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym wynikające z ustaleń poczynionych w decyzji z dnia 12 listopada 2014 r., przy czym powyższe ustalenia zawarte w tej ostatniej decyzji są lakoniczne i niespójne.
W ocenie organu orzekającego w I instancji, materiał dowodowy sprawy pozwalał uznać, że nie doszło do uchybień w procedurze zapewnienia wymaganego udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym, jednak organ nie wskazał przy tym, jakie to dowody pozwalały na wyciągnięcie takich wniosków. Z dalszej części uzasadnienia decyzji wynika jednocześnie, że organ dostrzegł jednak pewne wady postępowania w zakresie sposobu sformułowania zawiadomień dokonywanych w sprawie, jednakże nie wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do konstatacji, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Przy akceptacji zaistnienia powyższego uchybienia w postępowaniu środowiskowym, analizy pod kątem wykluczenia wpływu tych wad na przebieg postępowania brak również w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. W decyzji tej konkluzji o zapewnieniu udziału społeczeństwa w postępowaniu towarzyszy stwierdzenie uchybień, które przeczą w zasadzie tak jednoznacznie sformułowanym wnioskom.
W ocenie organu, skoro wymaganych obwieszczeń i zawiadomień dokonano w formie przewidzianej prawem, zapewniona została możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu. W dalszej części uzasadnienia tej decyzji, organ stwierdził jednak, że Burmistrz N. nie dopełnił wymogu podania do publicznej wiadomości informacji, o których mowa w art. 32 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 19 p.o.ś. oraz możliwości składania uwag i wniosków. W tej sytuacji budzi wątpliwości konkluzja o zapewnieniu możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu wyłącznie wobec prawidłowości formy dokonanych zawiadomień i obwieszczeń, a wobec wadliwości w ich sformułowaniu, niepodania wymaganych prawem informacji do publicznej wiadomości i wyłączenia możliwości zgłaszania przez społeczeństwo w toku postępowania uwag i wniosków. Bez należytych ustaleń stanu faktycznego sprawy i ich oceny, Kolegium nie mogło zweryfikować legalności zastosowania przepisów p.o.ś. i wyciągnąć prawidłowych wniosków w kwestii zapewnienia przez Burmistrza N. realizacji gwarancji płynących z przepisów tej ustawy dotyczących udziału społeczeństwa w niniejszym postępowaniu.
W ocenie organu ponownie rozpatrującego sprawę, uchybień dotyczących braku podania do publicznej wiadomości informacji określonych w art. 32 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 19 p.o.ś., wobec braku udziału społeczeństwa w postępowaniu, nie można uznać za rażące naruszenie prawa, gdyż nie miały one wpływu na wynik sprawy. Nie można uznać takiej argumentacji Kolegium, bowiem stanowi ona zaprzeczenie istoty przepisów gwarantujących udział społeczeństwa w postępowaniach środowiskowych. To właśnie stosowanie przez organ ochrony środowiska warunków określonych w/w przepisem gwarantuje społeczeństwu realny udział w postępowaniu poprzez możliwość wpływu na wynik postępowania za pomocą zgłaszania uwag i wniosków. Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że udział społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym nie sprowadza się do uzyskania przez społeczeństwo wiedzy o postępowaniu, co oznacza, że sama, ewentualna, prawidłowość obwieszczeń dokonanych w sprawie nie gwarantuje jeszcze realizacji ustawowych gwarancji.
Istotą udziału społeczeństwa w tym postępowaniu jest zapewnienie możliwości wpływu społeczeństwa na ochronę środowiska przez składanie uwag i wniosków. Odstąpienie od tych wymogów podważa sens udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu. Trudno zatem przyjąć, aby powyższe stwierdzenie Kolegium było podstawą prawidłowej konkluzji organu o braku naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska przy wydawaniu decyzji Burmistrza N. i wyłączenia tym samym sankcji nieważności tej decyzji z mocy prawa na podstawie art. 11 p.o.ś. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Kolegium nie tylko nie zweryfikowało zatem sprzecznych wniosków odnośnie ustaleń stanu faktycznego zawartych w decyzji z [...] listopada 2014 r., ale również nie dokonało należytej wykładni przepisów p.o.ś. w kontekście przesłanek istotnego naruszenia przepisów tej ustawy gwarantujących udział społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym, co z kolei prowadziło do stwierdzenia braku naruszenia tych przepisów na podstawie niewystarczających i wadliwie zinterpretowanych przesłanek.
Zasadnicza część uzasadnienia decyzji stanowi powołanie przepisów p.o.ś. odnośnie udziału społeczeństwa w postępowaniu, jednak część rozważań, które powinny mieć charakter merytoryczny i dotyczyć analizy prawidłowego zastosowania tych przepisów w sprawie, jest schematyczna i powiela treść decyzji z [...] listopada 2014 r.
W obliczu wyczerpującego charakteru zarzutów dotyczących naruszeń przepisów p.o.ś. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2008 r. lakoniczne i niespójne uzasadnienie decyzji Kolegium nie realizuje zasady dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w toku instancji. Organ ponownie pominął, że funkcją organu odwoławczego jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie bowiem do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym i wyciągniętych z nich wniosków dotyczących zapewnienia tego udziału w przedmiotowym postępowaniu, a w konsekwencji realizacji dotyczących go wymogów p.o.ś., nie spełnia standardów z art. 15 K.p.a. Wbrew nakazowi płynącemu z tego przepisu, sprawa nie została dwukrotnie rozstrzygnięta w sposób, który umożliwiałby obronę interesu prawnego skarżącego.
Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Zasadnie Sąd I instancji, stwierdzając uchybienie tego przepisu, zastosował powyższą sankcję.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.