Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółka z o.o. – III Spółka jawna z siedzibą w W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. wymierzył skarżącej Spółce, na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), karę w kwocie 187 500 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku Galerii [...] w N. S. przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie.
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. z dnia 13 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że materiał dowodowy zebrany podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 października 2013 r. oraz dodatkowe materiały prasowe stanowią wystarczający dowód na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (Galerii [...]) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S. wydał w dniu 31 października 2013 r. Konsekwencją przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 55 Prawa budowlanego (bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie) było wymierzenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zdaniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., organ I instancji prawidłowo określił zarówno kategorię obiektu [...], współczynnik kategorii obiektu (2,5), jak i jego kubaturę (427168,00 m3), a w konsekwencji, również kwotę kary za nielegalne przystąpienie do użytkowanie w wysokości 187.500,00 zł.
W skardze Spółka zarzuciła naruszenie art. 55 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 7, 77, 107 § 3, art. 126 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., podnosząc, że w zaskarżonej decyzja wprowadza wątpliwość co do rzeczywistej wysokości kary. Ponadto niedopuszczalne jest nałożenie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie już po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że postępowanie przeprowadzone zostało prawidłowo, wnikliwie i nie pozostawia żadnych wątpliwości co do faktów: inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku i pomimo tego obowiązku przystąpił do jego użytkowania bez pozwolenia, a kara została prawidłowo wyliczona w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Obiekt budowlany (Galeria [...]) był użytkowany od dnia 26 października 2013 r., tj. przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie (31 października 2013 r.). Okoliczność ta została potwierdzona przez organ I instancji podczas przeprowadzonych w dniach 24, 25, 28, 29, 30 października 2013 r. czynności kontrolnych. W protokołach kontroli wprost i wyraźnie wyszczególniono, które pomieszczenia są użytkowane. Wszystkie czynności kontrolne przeprowadzone w sprawie odbyły się w obecności pełnomocnika skarżącej (inwestora), która nie wniosła żadnych uwag do poczynionych ustaleń.
Za oczywistą omyłkę należy uznać wskazanie przez organ odwoławczy w części dotyczącej opisu rozstrzygnięcia organu I instancji kwoty 187 000 zł zamiast 187 500 zł. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał sposób wyliczenia kary i prawidłową jej wysokość, zatem ta omyłka nie ma wpływu na ocenę prawidłowości i wykonalności rozstrzygnięcia. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest wymierzana za zdarzenie polegające na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego (bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie). Uzyskanie wymaganego pozwolenia na użytkowanie po uprzednim akcie "przystąpienia do użytkowania" nie usuwa skutku bezprawności takiego użytkowania i nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie nałożenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 55, 57 ust. 7 i art. 59f Prawa budowlanego, art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 107 K.p.a. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o nałożeniu kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie w sprawie użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia jest postępowaniem incydentalnym w postępowaniu głównym w sprawie o pozwolenia na użytkowanie. Po zakończeniu postępowania głównego brak jest podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w kwestiach incydentalnych, które winny być rozstrzygane wyłącznie w ramach postępowania głównego. W rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu Galerii została wydana w dniu [...] października 2013 r., natomiast postanowienie o nałożeniu kary dopiero w dniu 13 grudnia 2013 r. Ponadto w decyzji organu II instancji wysokość należnej kary nie została w sposób prawidłowy określona, co może rodzić poważne komplikacje na etapie wykonania postanowienia.
Z postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. wynika, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu została wymierzona w wysokości 187 000 zł, podczas gdy postanowieniem z dnia 13 grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. wymierzył karę w wysokości 187 500 zł. Ponadto organy nie zebrały wystarczającego materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób wyczerpujący do materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nie ustalono precyzyjnie, która część galerii była użytkowana przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (w tym brak ustalenia jaka była powierzchnia i kubatura użytkowanej części obiektu). Brak tych danych uniemożliwia prawidłowe ustalenia wysokości akry, gdyż w przypadku przystąpienia do użytkowania części obiektu kara powinna być obliczana wyłącznie w oparciu o parametry i funkcję użytkowanej części.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. sprowadzają się do tego, że organy nadzoru budowlanego nienależycie zgromadziły materiał dowodowy i nie ustaliły, która część galerii była użytkowana przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej, brak tych ustaleń uniemożliwia prawidłowe określenie wysokości kary, gdyż w przypadku przystąpienia do użytkowania części obiektu kara powinna być obliczana wyłącznie w oparciu o parametry i funkcję użytkowanej części. Zarzut ten nie jest trafny.
Nie można podzielić zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, na skutek czego w sprawie został wadliwie ustalony stan faktyczny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organy nadzoru budowlanego miały wystarczające podstawy do ustalenia, iż część obiektu budowlanego Galerii [...] w N. S. była użytkowana przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Z protokołu kontroli Galerii z dnia 28 października 2013 r. wynika bowiem, że "w dniu 28 października 2013 r. stwierdzono, że przystąpiono już do użytkowania obiektu Galerii [...] zlokalizowanego w N. S. (...)". W protokole tym wskazano, które pomieszczenia były użytkowane, w szczególności parking podziemny, część lokali handlowych i usługowych, sale kinowe, ciągi komunikacyjne (k. 11 akt administracyjnych PINB). Z protokołu z kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego z dnia 30 października 2013 r. również wynika, że budynek handlowy Galerii jest użytkowany od dnia 26 października 2013 r. Protokół ten został podpisany przez pełnomocnika inwestora D. W., który nie wniósł do niego żadnych uwag.
W aktach sprawy znajduje się również analiza z dnia 5 listopada 2013 r. dotycząca ustalenia kubatury użytkowanych części obiektu (k. 13 akt administracyjnych PINB). Mając na uwadze treść protokołów kontroli budowy oraz pozostałą dokumentację zgromadzoną w sprawie (analizę, materiały prasowe), organy miały podstawy do przyjęcia, iż obiekt był użytkowany jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia, o którym mowa w art. 55 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i odniósł się do zarzutów skarżącej.
Należy jednocześnie zauważyć, że istota stanowiska przyjętego w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, że skoro przedmiotem nielegalnego użytkowania może być obiekt budowlany lub jego część, to kara z tego tytułu powinna dotyczyć tylko tego co było przedmiotem użytkowania bez wymaganego pozwolenia. W przypadku obiektu Galerii, której tylko część była użytkowana bez wymaganego pozwolenia, kara powinna być ustalona w odniesieniu do tego co było przedmiotem nielegalnego użytkowania, a nie do całego obiektu budowlanego. Takie rozumowanie skarżącej jest błędne. Wysokość kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest wyliczana według algorytmu, który jest iloczynem stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego, przy czym kategorie obiektów, współczynniki kategorii obiektu oraz współczynniki wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Wysokość kar w żadnej mierze nie została uzależniona od tego w jakim zakresie przystąpiono do użytkowania.
Należy również podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wskazanie przez organ odwoławczy w komparycji zaskarżonego postanowienia, że postanowieniem z dnia 13 grudnia 2013 r. wymierzono skarżącej Spółce karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku Galerii w kwocie 187 000 zł zamiast 187 500 zł stanowiło oczywistą omyłkę. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wynosi 187 500 zł. Nietrafne są zarzuty, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. jest sformułowane w sposób niejasny. Z postanowienia tego jednoznacznie wynika, że utrzymuje ono w mocy postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. z dnia 13 grudnia 2013 r. Ponadto postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2014 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. w ten sposób, że w komparycji tego postanowienia zastąpiono liczbę 187 000 liczbą 187 500.
Nietrafny jest także podniesiony w podstawach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 55, 57 ust. 7 i art. 59f Prawa budowlanego z uwagi na to, że po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest możliwe wydanie postanowienia w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego (bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy albo bez pozwolenia na użytkowanie), właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zasadnicze znacznie ma zatem fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowania. Jeżeli zatem przystąpiono do użytkowania w dniu 26 października 2013 r., a zatem przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, które wydano w dniu 31 października 2013 r., to prawidłowo organ wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Okoliczność, że postanowienie o wymierzeniu kary zostało wydane w dniu 13 grudnia 2013 r., a zatem już po uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego Galerii, nie wpływa na prawidłowość postanowienia o wymierzeniu kary. Wadliwe jest stanowisko skarżącej, że postanowienie o wymierzeniu kary może być wydane wyłącznie w toku postępowania o zezwolenie na użytkowanie. Postanowienie takie może być wydane przecież także wtedy, gdy inwestor w ogóle nie wystąpił o takie zezwolenie. Uzyskanie pozwolenia na użytkowania, już po rozpoczęciu użytkowania obiektu nie zmienia faktu, że przystąpienie do użytkowania tego obiektu było nielegalne. Okoliczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego już po przystąpieniu do użytkowania tego obiektu nie ma wpływu na wymiar kary, a w konsekwencji nie może być podstawą do odstąpienia od jej wymierzenia, czy też odstąpienia od zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2211/13.
Tym samym, skoro bezspornym w tej sprawie jest to, że użytkowanie Galerii [...] wymagało uzyskania pozwolenia na użytkowanie i nie zostało podważone ustalenie organów, że obiekt był użytkowany przed uzyskaniem takiego pozwolenia, to prawidłowo zaskarżonym postanowieniem nałożono na inwestora karę pieniężną za nielegalne użytkowanie tego obiektu, stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz Prawa budowlanego, albowiem Sąd pierwszej instancji miał podstawy do dokonania oceny, iż stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo i uzasadniał zastosowanie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.