Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1227/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2012 r., nr 128/2012 na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f i 59g ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej wymierzył spółce "A." Sp. z o.o. w P. - inwestorowi procesu budowlanego - karę w wysokości 75 000 (siedemdziesiąt pięć tysięcy) złotych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (myjni bezdotykowej), zlokalizowanego przy ul. S. [...] w R. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor w dniu [...] marca 2012 r. złożył w siedzibie organu wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie myjni bezdotykowej przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W związku z brakami tego wniosku zobowiązano stronę do jego uzupełnienia poprzez złożenie określonych dokumentów wyznaczając odpowiedni termin dla dokonania tej czynności.
Cześć dokumentów została uzupełniona w dniu [...] kwietnia 2012 r., natomiast w dniu [...] kwietnia 2012 r. reprezentujący Spółkę Prezes zarządu złożył wniosek o prolongatę wyznaczonego terminu na dostarczenie pozostałych dokumentów. Jednocześnie w związku z otrzymaniem w dniu [...] kwietnia 2012 r. informacji o uciążliwościach związanych z uruchomionym obiektem będącym przedmiotem powyższego wniosku, przekazanej w trakcie rozmowy telefonicznej przez administratora R. Spółdzielni Mieszkaniowej, potwierdzonej następnie pisemnym oświadczeniem o użytkowaniu myjni w dniach [...],[...] i [...] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej podjął czynności wyjaśniające w celu zbadania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przystąpienia bez wymaganego pozwolenia do użytkowania wyżej wymienionego obiektu budowlanego. W dniu [...] kwietnia 2012 r. pracownicy Inspektoratu przeprowadzili kontrolę obiektu znajdującego się przy ulicy S. [...] w R., w toku której przyjęto, że na terenie tej nieruchomości znajduje się myjnia bezdotykowa, która w dniu wykonywania kontroli była użytkowana, co zostało potwierdzone dokumentacją fotograficzną.
Ustalono również, że na drzwiach jednego z pomieszczeń znajdowała się informacja o treści: "darmowe mycie technologiczne". Według oświadczenia inwestora, złożonego do protokołu kontroli, użytkowanie myjni było konieczne w celu ustawienia jej parametrów technicznych. W dokumencie tym inwestor zobowiązał się także do jej bezzwłocznego zamknięcia. Dodatkowo w dniu [...] kwietnia 2012 r. wpłynęło pismo podpisane przez mieszkańców budynku przy ulicy J. [...] w R., którzy zgłosili zastrzeżenia, co do prawidłowości prowadzonego postępowania w sprawie inwestycji polegającej na budowie myjni bezdotykowej. Ze względu na uciążliwości z tym związane przeciwstawiono się wydaniu zgody na użytkowanie obiektu podkreślając jednocześnie, że źródłem hałasu są zarówno urządzenia myjące, odkurzacz, jak i samochody przejeżdżające i tam parkujące, a obiekt działa całodobowo w bezpośrednim sąsiedztwie z budynkiem mieszkalnym.
W świetle dokonanych ustaleń organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania, bez prawem wymaganego pozwolenia, myjni bezdotykowej "T.". W tak kształtującym się stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej uznał, że doszło do samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu przy ulicy S. [...] w R. i postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. nr [...] wymierzył Spółce karę w wysokości 75 000 (siedemdziesiąt pięć tysięcy) złotych.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji podniósł, że w świetle art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę i jest on zaliczony do wymienionej w ustawie kategorii. Myjnia podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przy obliczaniu wysokości kary uwzględniono stawkę opłaty w wysokości 500 (pięćset) złotych, współczynnik dla XVII kategorii obiektu budowlanego, a także współczynnik wielkości tego obiektu.
W tym samym czasie w postępowaniu toczącym się z wniosku z dnia [...] marca 2012 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, po wyjaśnieniach pełnomocnika strony tego postępowania zawartych w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. oraz po przeprowadzeniu w dniu [...] maja 2012 r. obowiązkowej kontroli obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej wydał decyzję z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] i udzielił Spółce A." Sp. z o.o. w P. pozwolenia na użytkowanie myjni bezdotykowej zlokalizowanej na nieruchomości o oznaczeniu geodezyjnym [...] w R. przy ulicy S. [...].
Pełnomocnik skarżącej Spółki złożył zażalenie na postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także wnioskując o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji.
Pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 10 w związku z art. 81, art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej KPA), a także art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazał, że strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaniechano bowiem zawiadomienia inwestora o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy. W konsekwencji dowód, z którym strona nie miała możliwości zapoznania się jest pozbawiony mocy dowodowej i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, na co wskazuje art. 81 K.p.a. Zarzucono również naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu okoliczności faktycznych. Podkreślono, że w dniach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] kwietnia 2012 r. czynności podejmowane przez inwestora miały jedynie charakter czynności naprawczych oraz przygotowujących, w szczególności wykonano testowanie lanc służących do mycia pojazdów po uprzedniej ich naprawie, badanie wpływu stopnia nasłonecznienia kolektorów słonecznych na temperaturę wody, badanie poziomu dźwięku, wymianę zaworów przy pompach i próby ich szczelności oraz badanie układu dozowania środków czyszczących.
Przy realizacji powyższych czynności korzystano z pomocy wybranych klientów stacji diagnostyki prowadzonej przez inwestora na tej samej nieruchomości. Za czynności te nie pobierano opłat, o czym klienci byli wyraźnie informowani. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że obiekt był przez cały czas zagrodzony biało-czerwoną taśmą, a przy wjeździe na poszczególne stanowiska były ustawione pachołki, natomiast dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie wywieszono baner o treści: "myjnia otwarta". Wniesiono również o przesłuchanie świadków w celu udowodnienia powyższych okoliczność faktycznych.
Trzeci zarzut podniesiony w zażaleniu dotyczył naruszenia przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego interpretację, a mianowicie poprzez niesłuszne przyjęcie, że pomimo wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, a nadto pomimo uzyskania przez niego - przed wydaniem zaskarżanego postanowienia - odpowiedniego pozwolenia, kara może być wymierzona.
Zdaniem autora zażalenia skoro celem powyższego przepisu jest wymuszenie wywiązywania się przez inwestorów z nałożonego obowiązku, to jeśli obowiązkowi takiemu zadośćuczyniono, sankcja nie powinna być nakładana. Wymierzenie bowiem w takim przypadku kary należy uznać za działanie wykraczające poza ramy konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, a w konsekwencji za naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07 podkreślono, że kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie. Z powyższego wynika, zdaniem pełnomocnika strony, że nawet przyjmując za udowodniony fakt przystąpienia do użytkowania obiektu bez wymaganego zezwolenia, wymierzenie kary należy uznać w tym przypadku za nieuzasadnione.
Wszelkie bowiem czynności, na które uwagę zwraca organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia miały miejsce już po złożeniu wniosku z dnia [...] marca 2012 r. Podniesiono przy tym dodatkowo, że postanowienie o wymierzeniu kary zostało wydane po dniu uzyskania przymiotu ostateczności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu. W opinii pełnomocnika Spółki wykluczone jest w takim stanie faktycznym nałożenie kary, za czym przemawia celowościowa wykładania art. 57 ust. 7 prawa budowlanego.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego była okoliczność, że pomimo ustanowienia w dniu [...] marca 2012 r. pełnomocnika do reprezentowania A. Sp. z o.o. w P. w sprawach związanych z budową myjni samochodowej i przedłożenia stosownych pełnomocnictw, zaskarżone postanowienie jak i inne pisma w tym postępowaniu były doręczane bezpośrednio skarżącej Spółce z pominięciem pełnomocnika. Mogło to pociągać za sobą negatywne skutki uniemożliwiając pełnomocnikowi zapoznanie się z materiałami i wypowiedzeniem się, co do zebranych w sprawie dowodów, co powoduje, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania.
Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że jedyną przesłanką zastosowania art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane jest stwierdzenie przez właściwy organ przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przy jednoczesnym braku niezbędnego pozwolenia na użytkowanie. Stwierdzenie takiego faktu obliguje organ administracji do nałożenia kary, a późniejsze uzyskanie pozwolenia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie legalizuje ono bowiem uprzedniego nielegalnego użytkowania. Dalej wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem za przystąpienie do użytkowania uznaje się rozpoczęcie korzystania z obiektu lub jego części w jakikolwiek sposób zgodny z przeznaczeniem obiektu. Zdaniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach organ pierwszej instancji w sposób należyty wykazał istnienie przesłanki z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo bowiem uznano, że czynności takie jak rozruch, ustawiania parametrów technicznych, bezpłatne testowanie urządzeń należy zakwalifikować jako użytkowanie obiektu, a przeprowadzanie takich czynności potwierdzone zostało w protokole z kontroli z dnia [...] kwietnia 2012 r.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik A. Sp. z o.o. w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że co prawda zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji zostało uchylone, jednak nie z przyczyn wskazanych w zażaleniu, a powtórzonych następnie w skardze. Zdaniem pełnomocnika, zaskarżone postanowienie w części zawierającej uzasadnienie jest nieprawidłowe. Organ administracji publicznej aprobując dokonane wcześniej ustalenia faktyczne nie poddał żadnej analizie twierdzeń skarżącej Spółki zawartych w zażaleniu, nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego na przesłuchaniu wskazanych przez stronę świadków, nie odniósł się do przedstawionych faktów świadczących o zamknięciu obiektu do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie wyjaśniono również, jaki charakter miały podejmowane przez inwestora czynności i czy stanowiły one korzystanie z obiektu zgodne z jego docelowym przeznaczeniem. Podkreślono przy tym, że wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść inwestora.
Dalej pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzut błędnej wykładni art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane powtarzając argumentację podaną wcześniej w zażaleniu. Dodatkowo wskazano na nieuzasadnioną zwłokę w przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji zwłokę w wydaniu pozwolenia na użytkowanie.
Zdaniem autora skargi skoro wniosek został złożony w dniu [...] marca 2012 r., to kontrola to winna być przeprowadzona do dnia 19 kwietnia 2012 r. Organ jednak do niej w tym terminie nie przystąpił, natomiast zażądał okazania dokumentów niewymienionych w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponownie wskazano, że zdaniem pełnomocnika skarżącego istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyklucza możliwość późniejszego wydania postanowienia w przedmiocie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania bez wymaganego pozwolenia, jest to bowiem niezgodne z wykładnią celowością art. 57 ust. 7 prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione z uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1227/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2012 r., w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem kontroli nie jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem nie mają znaczenia zarzuty podnoszone w stosunku do postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w szczególności związane z terminowością przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, czy zasadnością wzywania inwestora do przedstawienia określonych dokumentów. W zakresie tym brak też podstaw do dokonywania oceny legalności postępowania organu przez Sąd orzekający.
Sąd stwierdził, że strona skarżąca kwestionuje wydane w sprawie postanowienie uchylające rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z tego powodu, że nie zgadza się z motywami uzasadnienia. Po pierwsze zarzuca, że organ odwoławczy zaakceptował bezpodstawnie ustalenia faktyczne organu I instancji i przyjął, że wykazano stan samowolnego przystąpienia do użytkowania, z pominięciem zastrzeżeń strony i przy zaniechaniu przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów. Po drugie podnosi, że wydanie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej myjni w konsekwencji sanuje ewentualne samowolne i uprzednie przystąpienie do jej użytkowania, albowiem celem regulacji dotyczącej kar za samowolne przystąpienie do użytkowania nie jest represja, lecz mają one na celu wymuszenie na inwestorach wykonania obowiązku bądź to zawiadomienia o zakończeniu budowy, bądź też złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Skoro obowiązek ten został zrealizowany, brak podstaw do stosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem Sądu, podstawowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia ma zarzut naruszenia prawa materialnego, dotyczy on bowiem przedmiotowości prowadzonego postępowania. Sąd stwierdził, że argumentu związanego z funkcją art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jednak nie podziela. Gdyby istotnie zamiarem ustawodawcy było zmuszenie inwestorów do dopełnienia obowiązku zgłoszenia lub złożenia wniosku o pozwolenie, wówczas wystarczyłoby wprowadzenie zastrzeżenia w ustawie, że przedmiotowych kar nie nakłada się, gdy inwestor ten obowiązek spełni. Stanowisko strony skarżące bazuje na założeniu, że wartością chronioną, poprzez wprowadzenie kar, jest dokonywanie zgłoszenia lub złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Niewątpliwie dopełnienie czynności administracyjnych może być traktowane, jako jakaś samoistna wartość, tak jak wartością jest stan ładu i przestrzegania reguł. Nie wydaje się jednak, aby w przypadku art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wartością chronioną miał być porządek, polegający na dopełnianiu przez inwestorów obowiązku złożenia wniosku lub dokonania zgłoszenia.
Wartością chronioną jest bezpieczeństwo życia, zdrowia i mienia, obowiązki zgłoszenia o zakończeniu budowy oraz uzyskania decyzji o pozwoleniu umożliwiają bowiem właściwym organom sprawdzenie, czy obiekt został wykonany zgodnie z projektem i pozwoleniem. Świadczy o tym zakres dokumentów, jakie zgodnie z art. 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, należy złożyć wraz ze zgłoszeniem o zakończeniu budowy lub wnioskiem o udzielnie pozwolenia na użytkowanie. Potwierdza to także powoływany w skardze wyrok TK z 5 maja 2009 r., P 64/07, w którym wprost Trybunał stwierdził, że obowiązek inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz zapewniająca realizację tych powinności sankcja w postaci kary pieniężnej z art. 57 ust. 7 mają służyć ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, wśród których wymienić należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich.
Odmiennie też niż w skardze, Trybunał wyjaśnił prewencyjny charakter sankcji administracyjnych, sprowadzając go do tego, że kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego, przez co mieści się w reżimie tzw. odpowiedzialności obiektywnej, a orzekanie administracyjnych kar pieniężnych jest oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy, wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej. Takie rozumienie prewencyjnego celu kary administracyjnej odbiega od zaprezentowanego w skardze.
Art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że organ wymierza karę w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Zgodnie zaś z art. 54 tej ustawy do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Samo dopełnienie obowiązku zgłoszenia nie uprawnia zatem do przystąpienia do użytkowania. Możliwe jest dopiero po upływie terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu, zaś w razie wniesienia sprzeciwu jest niedopuszczalne. Regulacja ta nie potwierdza zatem tezy strony skarżącej, że dobrem chronionym i celem instytucji jest zmotywowanie inwestorów do dokonywania zgłoszenia. W przekonaniu Sądu celem tym jest powstrzymywanie inwestorów przed użytkowaniem obiektów, które jeszcze nie zostały poddane weryfikacji przez organ policji budowlanej.
Podobnie wygląda sytuacja w przypadku art. 55 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że we wskazanych w nim sytuacjach, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Także tutaj zatem nie jest wystarczające samo złożenie wniosku, konieczne jest uzyskanie akceptacji ze strony organu nadzoru budowlanego, przypadkiem samowolnego użytkowania będzie zarówno przystąpienie do niego bez złożenia wniosku, jak i po jego złożeniu, ale przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Następcze uzyskanie takiego pozwolenia nie sanuje stanu samowoli, albowiem jak wskazano powyżej, brak jest przepisu, który nakazywał by organom odstąpić od obowiązku nałożenia kary za przystąpienie do samowolnego użytkowania, gdy następnie doszło do skutecznego przyjęcia zgłoszenia lub udzielenia pozwolenia. Art. 57 ust. 7 ustawy nie daje też organowi uprawnienia do odstąpienia od nałożenia kary w przypadkach naruszenia art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane.
Organ jest zobowiązany ją nałożyć ("organ wymierza karę") w każdym przypadku stwierdzenia "przystąpienia do użytkowania" z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Wymierzenie kary następuje w wyniku stwierdzenia, że doszło do "przystąpienia" do użytkowania z naruszeniem przepisów, zatem w związku ze stanem jednorazowym, który nie musi mieć charakteru stałego i trwałego. Karę nakłada się jednorazowo i stany faktyczne zaistniałe po stwierdzonym "przystąpieniu do użytkowania" z naruszeniem przepisów nie mają znaczenia. W konsekwencji, zdaniem Sądu, uzyskanie wymaganego pozwolenia na użytkowanie po uprzednim akcie "przystąpienia do użytkowania" nie usuwa skutku bezprawności takiego użytkowania i nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie nałożenia kary z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Nie jest także zasadny, zdaniem Sądu, zarzut wadliwego zaniechania przez organ odwoławczy ustalenia stanu faktycznego i rozważenia wszelkich okoliczności sprawy. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego byłoby zasadne wówczas, gdyby organ odwoławczy miał podstawy do orzekania w sprawie co do istoty. Wobec tego należy w pierwszym rzędzie pamiętać o ograniczeniach nakładanych art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071jt. z póżn. zm.) – dalej jako K.p.a., na postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ II instancji. Może ono być przeprowadzone wyłącznie w uzupełniającym zakresie, postępowanie dowodowe zakres ten przekraczające uzasadnia uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji z zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. Do tej kategorii należy także zaliczyć przypadki pominięcia w postępowaniu pełnomocnika strony, skutkujące w konsekwencji pominięciem strony w postępowaniu, czyli bardzo poważną wadą procesową.
Bez naruszenia zasady dwuinstancyjności wady takiej organ odwoławczy nie jest w stanie usunąć w trybie art. 136 K.p.a., zatem winien zastosować art. 138 § 2 K.p.a. Co prawda w sprawie, mimo pominięcia pełnomocnika strony w postępowaniu, w terminie złożył on zażalenie i odniósł się do materiału sprawy jednakże nie można stwierdzić, że uchybienie organu I instancji nie miało wpływu na postępowanie i jego wynik, skoro w zażaleniu zgłoszono zarzuty co do ustaleń faktycznych i wnioski dowodowe. Oznacza to, że na etapie postępowania przed organem I instancji, reprezentujący stronę pełnomocnik nie miał możliwości wniosków takich zgłosić, a w konsekwencji postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia i to w podstawowym zakresie. Wobec powyższego na akceptację zasługuje stanowisko organu odwoławczego o konieczności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.
Ponieważ sprawa ma być prowadzona przez organ I instancji ponownie, to oznacza to dla strony możliwość korzystania z praw procesowych w pełnym zakresie, w szczególności zgłaszania dowodów. Dowody te ukształtują podstawę faktyczną rozstrzygnięcia i nie sposób przed ich przeprowadzeniem powiedzieć, jaki będzie ustalony stan faktyczny. Mając to na względzie można uznać za zasadny zarzut, że uchylając sprawę do ponownego rozpoznania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedwcześnie stwierdził, że w świetle zebranego materiału nie budzi wątpliwości okoliczność, iż inwestorzy obiekt użytkowali. Na usprawiedliwienie takiego twierdzenia można jedynie powołać to, że organ zastrzega, iż ocenę taką formułuje na podstawie dotychczas zebranego materiału. Zdaniem Sądu, nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że w ten sposób organ odwoławczy zawarł w decyzji wiążące zalecenia i oceny. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zalecenie takie oznacza, że może wskazać, jakie okoliczności wymagają ustalenia, jakie dowody winny być przeprowadzone, co powinno być przez organ I instancji uwzględnione. W żadnej mierze nie oznacza to natomiast wiążącej oceny już dokonanych ustaleń, czy tym bardziej oceny ustaleń jeszcze nie dokonanych.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł A. Sp. z o.o. w P. podnosząc zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomimo dopełnienia przez skarżącego kasacyjnie obowiązku wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie wybudowanej myjni samochodowej i pomimo uzyskania przez skarżącego kasacyjnie przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie ww. myjni kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może zostać wymierzona.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, że dokonując wykładni ww. przepisu należy uwzględnić jego cel, to jest wymuszenie wywiązywania się przez inwestorów z obowiązku bądź to zawiadomienia o zakończeniu budowy, bądź do składania wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, co ma służyć zapewnieniu realizacji zadań przez organy nadzoru budowlanego (Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2012, s. 527).
Skarżący kasacyjnie stwierdził, że jak podkreślono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz doktrynie kara ma na celu zmobilizowanie inwestora do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a zatem uznać należy, że nie ma uzasadnienia dla nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w sytuacji, w której przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego został złożony przez inwestora wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Wymierzenie w takiej sytuacji kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego należy uznać za wykraczające poza ramy konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, a więc za naruszające zasadę proporcjonalności statuowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2012, s. 532).
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro złożył on w dniu [...] marca 2012 r. w organie nadzoru budowlanego wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie myjni, a sporne czynności naprawcze i przygotowawcze dokonywane były w dniach od [...] do [...] kwietnia 2012 r., to należy uznać, że w świetle przedstawionej wykładni celowościowej art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie powinna zostać na skarżącego kasacyjnie nałożona. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując odmiennej wykładni art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane naruszył ten przepis.
Nadto zdaniem skarżącego kasacyjnie wykładnia funkcjonalna (celowościowa) art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazuje również uwzględniać przy ocenie dopuszczalności wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyklucza możliwość wydania postanowienia o nałożeniu grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu objętego tą decyzją. Skoro w sprawie w dniu [...] maja 2012 r. wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowania myjni samochodowej i decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] maja 2012 r., to nie było dopuszczalne wydanie postanowienia wymierzającego grzywnę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego objętego ostatecznym pozwoleniem na użytkowanie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego.
Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kara, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wymierzana jest za sam fakt obiektywnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 bądź art. 55 ww. ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. Sp. z o.o. w P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż kara, o której mowa w ww. przepisie nie może być wymierzana, gdy inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, ale wystąpił już z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że kara pieniężna nie może zostać wymierzona, gdy inwestor po samowolnym rozpoczęciu użytkowania obiektu uzyska pozwolenie na użytkowanie.
Wykładnia funkcjonalna polega na tym, że przy interpretacji przepisów prawa należy brać pod uwagę cel regulacji prawnej.
Dokonując wykładni celowościowej należy ustalić, czy określony sposób rozumienia przepisu nie stoi na przeszkodzie realizacji celu, który ustawodawca chciał osiągnąć wprowadzając ten przepis. Celem przepisów ustawy Prawo budowlane ustanawiających obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest zapewnienie ochrony zdrowia i życia użytkowników tego obiektu. Kara administracyjna ma chronić te dobra prawne przede wszystkim poprzez powstrzymywanie inwestorów przed rozpoczynaniem użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Stosowanie tej kary służy wykazaniu inwestorom, że naruszenie wymogu uzyskania pozwolenia wywołuje dotkliwe skutki.
Wymierzenie kary administracyjnej w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu po wystąpieniu z wnioskiem o wydanie pozwolenia, ale przed jego uzyskaniem jak również w sytuacji, gdy inwestor po samowolnym rozpoczęciu użytkowania obiektu uzyskał pozwolenie na użytkowanie nie niweczy celu, który ustawodawca zamierzał osiągać wprowadzając do porządku prawnego art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wymierzenie kary administracyjnej w takich przypadkach nie może być uznane za wynik błędnej wykładni ww. przepisu.
Wykładnia celowościowa nie polega na ustaleniu, czy zastosowanie przepisu jest konieczne do uzyskania celu, który ustawodawca chciał osiągnąć poprzez ustanowienie tego przepisu. Tymczasem argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej oparta jest na takim założeniu. Skarżący kasacyjnie wyraża bowiem pogląd, że w pewnych przypadkach samowolnego rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego kara administracyjna nie powinna być wymierzana.
Ustawodawca może wprowadzić do porządku prawnego rozwiązania prawne pozwalające na odstąpienie od wymierzania kary za czyn sprzeczny z prawem. Przykładowo wskazać należy, że rozwiązania takie przewidziane zostały w Kodeksie karnym (art. 14 § 2 K.k., art. 264a § 2 K.k., art. 307 § 1 K.k.). W ustawie Prawo budowlane ustawodawca tego rodzaju rozwiązania prawnego nie przewidział.
Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07 (OTK-A 2009/5/64) "(...) z punktu widzenia celu regulacji prawnej istotne znaczenie ma przede wszystkim fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego pomimo niezawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub nieuzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (por. art. 54 i art. 55 prawa budowlanego). Bowiem brak aktywności inwestora w powyższym zakresie uniemożliwia realizację przez organy nadzoru budowlanego ich ustawowo określonych zadań. Nieporównywalnie mniejszą wagę w kontekście wartości chronionych w kwestionowanych przepisach przypisać należy dysproporcjom społecznym i majątkowym, wielkości obiektu budowlanego oraz okresowi jego nielegalnego użytkowania. Wynika to stąd, że takie samo zagrożenie wartości chronionej może być wynikiem samowolnego użytkowania niewielkiego, jak i dużego obiektu, krótkiego, jak i długiego, jego użytkowania bez akceptacji organu przez osobę zamożną, jak i ubogą.
Zatem w zakresie określenia tego rodzaju kryteriów ustalania wymiaru kary istnieje daleko idąca swoboda ustawodawcy, ponieważ czynniki te nie mają bezpośredniego wpływu na stopień zagrożenia ochrony wartości właściwych prawu budowlanemu."
Przytoczone wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego należy w pełni podzielić. Ma ono odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Takie okoliczności jak rozpoczęcie użytkowania obiektu po wystąpieniu z wnioskiem o wydanie pozwolenia, ale przed jego uzyskaniem jak również w sytuacji, gdy inwestor po samowolnym rozpoczęciu użytkowania obiektu uzyskał pozwolenie na użytkowanie nie zmienia faktu, że samowolne użytkowanie miało miejsce. Okoliczności te nie mają wpływu na wymiar kary, a w konsekwencji nie mogą być podstawą do odstąpienia od jej wymierzenia, czy też odstąpienia od zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, przywołany w skardze kasacyjnej pogląd Zdzisława Kostki wyrażony w "Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2012" nie potwierdza trafności zarzutu skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie przytacza ten pogląd jedynie częściowo i dokonuje kompilacji przytoczonej części poprzez odniesienie jej nie do sytuacji, która była rozważana przez autora komentarza, tylko do sytuacji wskazanej przez skarżącego kasacyjnie.
Argumentacja zawarta na str. 532 Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2012 w całości brzmi następująco:
"Mając na uwadze te wskazania, w szczególności podkreślenie, że chodzi przede wszystkim o aktywność inwestora w zakresie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych (złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie) - aktywność, która ma umożliwić organom administracji publicznej zrealizowanie ich uprawnień kontrolnych, można się zastanawiać, czy sytuacja, w której organ nadzoru budowlanego o fakcie użytkowania obiektu budowlanego dowiaduje się na skutek wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy, uzasadnia nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W każdym razie w takim przypadku wszelkie wątpliwości polegające na tym, czy chodzi o czynności przygotowujące do przystąpienia do użytkowania, czy już o użytkowanie, winny być rozstrzygane na korzyść inwestora, który dopełnił obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy (złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie).
Wymierzenie w takiej sytuacji kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jak się wydaje, można by uznać za wykraczające poza ramy konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, a więc za naruszające zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)."
Jak wynika w przytoczonego wyżej fragmentu komentarza do art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jego autor położył nacisk na to, by w przypadkach wątpliwych, gdy należy ocenić, czy doszło do przystąpienia do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego, czy też miały miejsce czynności przygotowujące do przystąpienia do użytkowania wszelkie wątpliwości rozstrzygać na korzyść inwestora. Autor komentarza nie wyraził więc poglądu, że nie należy wymierzać kary, o której mowa ww. przepisie w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego po wystąpieniu z wnioskiem o wydanie pozwolenia, ale przed jego uzyskaniem jak również w sytuacji, gdy inwestor po samowolnym rozpoczęciu użytkowania obiektu inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.