Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 879/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. C. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2017 r. Nr... w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 nowelizacji z dnia 20 marca 2015 r. w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie nowelizacji spełniających wymagania, o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40), w brzmieniu nadanym nowelizacją, nie wszczyna się postępowania określonego w art. 48-49b Prawa budowlanego, a postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną umarza się.
Z kolei art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. stanowi, że w przypadku, gdy ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o którym mowa w ust. 1, wydana przed dniem wejścia w życie nowelizacji, nie została jeszcze wykonana, właściwy organ nadzoru budowlanego, który wydał tę decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie.
Sąd wywiódł, że z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że stwierdza się wygaśnięcie ostatecznej decyzji rozbiórkowej tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych spełniających na dzień wejścia w życie ustawy wymagania dla uznania ich za altany działkowe w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Altana działkowa to z kolei "wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2".
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że według stanu faktycznego obowiązującego na etapie postępowania rozbiórkowego zakończonego nakazem rozbiórki z dnia 20 czerwca 2011 r.,... budynek, którego dotyczyło postępowanie miał powierzchnię zabudowy wynoszącą 61,61 m2. Parametr ten bezpośrednio przełożył się na treść decyzji rozbiórkowej, której zakres objął taką część budynku altany, aby można było doprowadzić go do zgodności z wówczas obowiązującym prawem (do 25 m2 powierzchni zabudowy). Powierzchnia zabudowy budynku wynosząca 61,61 m2 nie była przedmiotem sporu także na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego wydano powołane wyżej orzeczenia II SA/Po 102/12 (cyt.: "w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż posadowiony na powyższej nieruchomości budynek ma powierzchnię zabudowy 61,61 m2") oraz II OSK 2591/12.
Decyzje będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie zostały wydane na skutek złożenia przez P. C. wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 20 czerwca 2011 r.,... na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r.
W ocenie Sądu organy trafnie przyjęły, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia tego wniosku. Sąd zaznaczył, że ani z akt sprawy, ani oświadczeń skarżącego nie wynika, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 marca 2015 r. (to jest 30 kwietnia 2015 r.) sporna altana została doprowadzona (rozebrana) do stanu zgodnego z definicją zawartą w art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a więc aby miała powierzchnię zabudowy do 35 m2 (por. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. "przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniających wymagania, o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy [...]").
Sąd nadmienił, że w aktach postępowania egzekucyjnego dołączonych do akt sprawy rozbiórkowej (i przesłanych Sądowi) znajduje się protokół sprawdzenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu z dnia 25 kwietnia 2016 r.,..., z którego wynika, że nakazanej rozbiórki nie wykonano, co utrwalono na dołączonych fotografiach (k. 39 akt postępowania egzekucyjnego). W świetle tego dokumentu nie budzi wątpliwości, że budynek o powierzchni 61,61 m2 na datę 30 kwietnia 2015 r. nie mógł spełniać wymagań do uznania go za altanę działkową (do 35 m2).
Sąd zaznaczył, że analizując niniejsza sprawę brał pod uwagę, że definicja z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych określa pojęcie altany działkowej nie tylko poprzez jej prostą sumaryczną powierzchnię zabudowy, ale także zawiera pewną charakterystykę, mającą także znaczenie z punktu widzenia obliczeń tej powierzchni ("do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2"). P. C. ma więc po części rację podnosząc w skardze, że w toku postępowania wywołanego jego wnioskiem na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. zabrakło ustaleń faktycznych. Od organów należałoby bowiem oczekiwać, że biorąc pod uwagę powołaną przez skarżącego podstawę prawną żądania powinny dokonać oględzin obiektu i jego poszczególnych elementów i dopiero na ich podstawie orzec o spełnieniu bądź nie warunków określonych w definicji altany działkowej.
Powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż w aktach administracyjnych znajduje się inwentaryzacja spornej altany, a z podanych tam danych wynika, że same znajdujące się w niej pomieszczenia (a więc nie taras, weranda lub ganek) mają sumarycznie powierzchnię większą aniżeli 35 m2. Altana na działce skarżącego z całą pewnością nie spełniała więc w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 2015 r. wymagań pozwalających na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej.
Odnosząc się do argumentacji P. C. zawartej w odwołaniu i powtórzonej w skardze, w której uwypukla on, że nakazana rozbiórka doprowadzi do zmniejszenia altany poniżej powierzchni obecnie dopuszczalnej (do 25 m2 powierzchni zabudowy, w sytuacji, gdy aktualnie dopuszcza się 35 m2), Sąd wskazał, że istotne dla sprawy przepisy należy interpretować i stosować inaczej, jak tego oczekuje skarżący. Otóż zasadą jest trwałość decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.), a decyzja rozbiórkowa z dnia 20 czerwca 2011 r.,... ma przymiot ostateczności. W takich przypadkach uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania (a także inne przypadki wzruszenia – poprzez wygaśnięcie) mogą nastąpić tylko w okolicznościach sprecyzowanych w przepisach szczególnych. Powoływany przez skarżącego art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. określa w sposób jednoznaczny (poprzez odwołanie do art. 4 ust. 1), że wygaśnięcie nakazów rozbiórki może nastąpić tylko w odniesieniu do obiektów "przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniających wymagania, o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych".
Przyjęcie przez ustawodawcę takiego właśnie warunku nie dziwi – skutkiem wygaśnięcia decyzji rozbiórkowych powinien być bowiem od razu obiekt spełniający wymagania ustawowe. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której decyzja wydana na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. otworzy na nowo stan naruszający prawo, a tak byłoby w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 20 czerwca 2011 r.,... prowadziłoby do sytuacji, że istniałby budynek nielegalny, w tym naruszający normatyw z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja Inspektora Wojewódzkiego nie narusza prawa oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W skardze kasacyjnej P. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o "zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie w całości decyzji i W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2017 r. oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr... z dnia 24 maja 2017 r. i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr... z dnia 20 czerwca 2011 r. o częściowej rozbiórce altany położonej na działce nr 160 na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "D." przy ul. M.... w P." ewentualnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
"1. Brak dokonania wystarczających ustaleń faktycznych mający wpływ na wynik sprawy.
2. Niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przepisów prawa, a w szczególności ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 15 kwietnia 2015 r. poz. 528)."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Związanie granicami skargi kasacyjnej przy rozpoznaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wymaga postawienia, zgodnie z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzutów naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów prawa. Według art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W skardze kasacyjnej zatem wymogiem materialnym jest postawienie zarzutu naruszenia przepisu prawa, które powinno być wyprowadzone przez wskazanie przepisu prawa materialnego, a następnie wyprowadzenie zarzutu naruszenia tego przepisu przez błędną wykładnię bądź przez niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "skarga kasacyjna może zostać oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", a zatem zarzucie naruszenia przepisów tej ustawy, które reguluje postępowanie sądowoadministracyjne. Wyznaczone w art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi granice rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym sprawy sądowoadministracyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyprowadzić podstaw kasacyjnych ani też ich domniemywać.
Pierwsza podstawa kasacyjna w sprawie została określona "Brak dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych mający wpływ na wynik sprawy". W tak określonej podstawie, jak też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostało dokonane powiązanie ze wskazaniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na naruszenie przez urzędników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 24 § 1 pkt 5 i art. 24 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego nie zostało powiązane z postawieniem zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla oceny zarzutu braku dokonania wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego podstawowe znaczenie ma fakt, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 grudnia 2011 r. nr WOA.7721.179.2011 o nakazie rozbiórki części budynku altany, w której ustalono, że powierzchnia zabudowy wynosi 61,61 m2 była przedmiotem kontroli sądowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt SA/Po 102/12 oddalił skargę na wskazaną wyżej decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2591/12 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Faktu tego w skardze kasacyjnej nie podważono, a wywodzono o tym, że wykonanie decyzji prowadzi do tego, że powierzchnia altany zostanie mniejsza od tej, którą dopuszczają obowiązujące przepisy. Nie ma zatem podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut braku wystarczających ustaleń stanu faktycznego.
Drugim zarzutem kasacyjnym jest zarzut niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów prawa, a w szczególności ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 15 kwietnia 2015 r. poz. 528). Tak postawiony zarzut bez wskazania przepisu prawa, który został naruszony przez sąd administracyjny oraz wyprowadzenie jego naruszenia przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie spełnia ustawowego wymogu. Nie tylko nie został wskazany przepis prawa w podstawie wniesionej skargi kasacyjnej, ale też i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sąd, rozpoznając sprawę, wskazał na podstawę rozpoznania sprawy. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono wadliwej wykładni tej podstawy, a ogólne stwierdzenie, że dokonane zmiany od 211 r., powinno powodować, że należy przy jej wykładni uwzględnić wykładnię celowościową i funkcjonalną. Takie postawienie zarzutów w skardze kasacyjnej powoduje, że jest ona nieusprawiedliwiona. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może sam wyprowadzać ani też domniemywać podstaw kasacyjnych.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.