Uzasadnienie
W dniu 30 maja 2006 r. Rada Miejska w Toszku podjęła uchwałę nr XXXVI/362/06 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Toszek. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 31 lipca 2006 r. nr 88, poz. 2492.
W piśmie z dnia 31 grudnia 2012 r. Prokurator Rejonowy Gliwice-Zachód w Gliwicach (dalej: wnoszący skargę kasacyjną, Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, Sąd I instancji) skargę na uchwałę z dnia 30 maja 2006 r.
Zgodnie z datą, umieszczoną na prezentacie na egzemplarzu skargi, skarga z dnia 31 grudnia 2012 r. wpłynęła do Urzędu Miejskiego w Toszku w dniu 2 stycznia 2013 r.
Jak wynika z protokołu rozprawy, która odbyła się przed WSA w Gliwicach, w dniu 15 maja 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 148/13, "na pytanie Sędziego sprawozdawcy dotyczące daty wniesienia skargi w niniejszej sprawie Prokurator oświadcza, że nie ma podstaw do zakwestionowania daty umieszczonej na prezentacie na egzemplarzu skargi".
Postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r. WSA w Gliwicach odrzucił skargę na uchwałę z dnia 30 maja 2006 r.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, między innymi, że ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. nr 152, poz. 897, z późn. zm.; dalej: nowelizacja z 2011 r.) weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 22 ust. 2 tej ustawy, regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, i mogą być zmieniane w zakresie upoważnienia zawartego w ustawie zmienianej w art. 1.
W związku z powyższym, zdaniem WSA w Gliwicach, uchwała z dnia 30 maja 2006 r. straciła moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji z 2011 r.
W ocenie Sądu I instancji, jeżeli skargę na uchwałę z dnia 30 maja 2006 r. wniesiono po utracie przez nią mocy obowiązującej, oznacza to, że przedmiot skargi nie istniał w dniu jej wniesienia. Oznacza to, że skarga była bezprzedmiotowa, a więc podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Natomiast gdyby skarga została wniesiona przed utratą mocy obowiązującej przez uchwałę z dnia 30 maja 2006 r., postępowanie należałoby umorzyć, jako bezprzedmiotowe.
Zdaniem WSA w Gliwicach, ustalenie daty, w której uchwała z dnia 30 maja 2006 r. utraciła moc obowiązującą, stanowi problem interpretacyjny. Za ostatni dzień obowiązywania tej uchwały można bowiem uznać albo dzień 31 grudnia 2012 r., albo dzień 1 stycznia 2013 r. Jednakże, nie ma to znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem Prokurator skargę wniósł w dniu 2 stycznia 2013 r. – czemu nie zaprzeczył w trakcie rozprawy.
W piśmie z dnia 26 czerwca 2013 r. Prokurator złożył skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 15 maja 2013 r.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, między innymi, że skargę na uchwałę z dnia 30 maja 2006 r. złożył w urzędzie pocztowym w dniu 31 grudnia 2012 r., na co przedstawia dowód w postaci dokumentu. W toku postępowania przed WSA w Gliwicach Prokurator przyznał jedynie, że data wpłynięcia skargi do Urzędu Miejskiego w Toszku jest zgodna z datą na prezentacie egzemplarza skargi.
Ponadto, zdaniem Prokuratora, bezprzedmiotowość postępowania miałaby miejsce tylko wtedy, gdy uchwała, po jej uchyleniu, nie miałaby zdolności do wywoływania skutków prawnych. Do umorzenia postępowania przez Sąd I instancji nie wystarczyłoby samo uchylenie uchwały z dnia 30 maja 2006 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, rozpoznając niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak stanowi art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jak stanowi art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, o którym mowa w art. 54 § 1 p.p.s.a., przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.
W myśl art. 62 p.p.s.a. przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia, między innymi, zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ administracji publicznej ma obowiązek przekazać sądowi administracji całość akt sprawy, potrzebnych do rozpoznania sprawy. Jeśli z obowiązku tego organ się nie wywiąże, sąd wzywa organ do uzupełnienia akt przez nadesłanie ich brakujących elementów.
Stosownie do art. 83 § 3 p.p.s.a., oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że moment oddania pisma w polskiej placówce pocztowej, wskazanej w art. 83 § 3 p.p.s.a., jest momentem wniesienia tego pisma. Oznacza to, że samo ustalenie daty wpływu pisma do organu administracji publicznej nie pozwala uznać, że jest to jednocześnia data wniesienia pisma. Jest bowiem rzeczą powszechnie wiadomą, że między chwilą oddania pisma na poczcie a doręczeniem tego pisma często upływa nawet wiele dni.
Stosując powyższy stan prawny w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje.
WSA w Gliwicach odrzucił skargę Prokuratora, ponieważ stwierdził, że skarga została wniesiona po utracie mocy obowiązującej przez uchwałę z dnia 30 maja 2006 r. Do ustaleń tych Sąd I instancji doszedł na podstawie ustalenia, że skarga ta wpłynęła do Urzędu Miejskiego w Toszku w dniu 2 stycznia 2013 r., czego wnoszący skargę nie kwestionował.
Jednakże, w aktach sprawy brakuje dowodu, z którego wynika data wniesienia skargi. WSA w Gliwicach błędnie przyjął, że wynika ona z prezentaty na egzemplarzu skargi. Stwierdza ona bowiem jedynie, że skarga wpłynęła do organu administracji publicznej w dniu 2 stycznia 2013 r., nie wskazując, w szczególności, czy skargę wniesiono osobiście albo na poczcie. Prezentata ta nie określa więc daty wniesienia skargi na uchwałę z dnia 30 maja 2006 r., z uwagi na art. 83 § 3 p.p.s.a. Nie ma przy tym znaczenia potwierdzenie Prokuratora, dokonane na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r., skoro z prezentaty wyraźnie wynika jedynie data wpływu skargi, a nie jej wniesienia. Co więcej, jak wynika z protokołu rozprawy, wnoszący skargę kasacyjną oświadczył tylko, że "nie ma podstaw do zakwestionowania daty umieszczonej na egzemplarzu skargi".
Skoro akta sprawy były niekompletne, przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia powinien był zarządzić skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Sąd zaniechał również wzywania wnoszącego skargę kasacyjną do wykazania, w jakim dniu wniesiono skargę. Nawet jeśli w aktach, którymi dysponuje organ administracji publicznej, brakowałoby stosownego dowodu, to, jak wynika z treści skargi kasacyjnej, Prokurator prawdopodobnie dysponuje odpowiednim dokumentem.
Orzeczenie przez WSA w Gliwicach w przedmiocie odrzucenia skargi z uwagi na termin jej wniesienia, przed skompletowaniem akt w zakresie dotyczącym ustalenia tego terminu, naruszyło art. 62 p.p.s.a. i oznaczało zignorowanie przez Sąd I instancji art. 83 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji dopuścił się tym samym naruszenia przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na marginesie niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do kwestii ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania i konieczności jego umorzenia, w przypadku, w którym doszło do uchylenia zaskarżonej uchwały. WSA w Gliwicach zawarł bowiem w zaskarżonym postanowieniu rozważania w tym przedmiocie, z którymi nie zgodził się wnoszący skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Jak wynika z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn, niż określone w pkt 1-2, stało się bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że – jak przyjęto w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych – uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę. Sąd administracyjny posiada bowiem uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia. Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Uchylenie uchwały, nawet wynikające z normy ustawowej, nie ma zaś takiego skutku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.