Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. C. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia [...] stycznia 2013 r. o nałożeniu na J. C. opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł tytułem samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości M., o taras ze schodami zewnętrznymi.
W wyniku kontroli Powiatowego Inspektora przeprowadzonej w dniu 15 lutego 2012 r. stwierdzono, że od strony południowej budynku mieszkalnego wykonany został taras (balkon) o konstrukcji żelbetowej, do którego prowadzą schody. Taras zlokalizowany jest na całej długości ściany istniejącego budynku mieszkalnego i posiada wymiary ok. 1,20 m x 9,5 m. W postępowaniu zaistniały rozbieżności w kwestii czasu powstania tarasu, dlatego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 136 K.p.a., zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o ortofotomapy sporządzone w latach 1960 - 2009, obejmujące działkę nr ew. [...]. Przekazane mapy przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1976 r., 1998 r., 2003 r. i 2009 r. Rozbudowa jest widoczna jedynie na zdjęciu wykonanym w 2009 r. Organ uznał, że taras wraz ze schodami zewnętrznymi wykonano w bliżej nieokreślonej dacie przypadającej na okres od 2003 r. do 2009 r., nie dając wiary twierdzeniom inwestora, że taras zbudowano w 1980 r.
Organ stwierdził, że budowa tarasu stanowiła rozbudowę, ponieważ doszło do zmiany powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec braku tego pozwolenia konieczne było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, zgodnie z art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W toku tego postępowania organ wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, co zostało przez inwestora wykonane. Następnie należało wydać postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, która została obliczona w sposób prawidłowy na podstawie art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f Prawa budowlanego.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. C., zarzucając naruszenie art. 64 § 4 i art. 107 § 3 K.p.a., a także zasady dwuinstancyjności postępowania, oparcie ustaleń na dowodach przeprowadzonych w nieprawidłowy sposób, a mianowicie zawnioskowanych przez osobę, która nie miała statusu strony w sprawie. Skarżący zarzucił, że zebrane dowody nie dają podstaw do stwierdzenia, że taras powstał pomiędzy 2003 a 2009 rokiem, a w konsekwencji niezasadne jest ustalenie opłaty legalizacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, uznał, że organy prawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie w trybie art. 48 i następne ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że inwestor został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania, ponieważ zawiadomienie zostało mu doręczone jednocześnie z postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych w dniu 24 sierpnia 2012 r. Co do zarzutów wadliwego dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez J. D. Sąd I instancji, wskazując na art. 77 § 1 i art. 75 § 1 K.p.a., uznał, że nie było to sprzeczne z prawem. Dopuszczenie dowodów wskazanych przez podmiot niebędący stroną i przy udziale tego podmiotu nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ podlegają one swobodnej ocenie organu administracji, który rozważa wiarygodność i wartość takich dowodów. W zaskarżonym wyroku nie podzielono zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ organ prawidłowo skorzystał z art. 136 K.p.a., zlecając organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego o ortofotomapy, które pozwoliły na jednoznaczne ustalenie, że taras powstał między 2003 a 2009 rokiem.
Postanowienie organu zlecające organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego zostało doręczone skarżącemu, więc miał on możliwość zapoznania się z tym materiałem przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Skarżący zakwestionował dowody twierdząc, że zdjęcia lotnicze są niewyraźne, dlatego nie widać na nich tarasu poza zdjęciem z 2009 r., ale Sąd I instancji nie podzielił tej oceny, stwierdzając, że taras nie jest widoczny na wcześniejszych zdjęciach, ponieważ wówczas tarasu jeszcze nie było. Mimo gorszej jakości zdjęć, są one na tyle wyraźne, że schody prowadzące na taras byłyby widoczne.
Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, że taras widać jedynie na zdjęciu z 2009 r., ponieważ w 2005 r. położono na nim płytki, co mogło spowodować, że stał się widoczny. Wskazał, że schody na taras wychodzą poza obręb budynku, a zatem na zdjęciu robionym "z lotu ptaka" byłyby widoczne bez względu na to, jakim materiałem byłyby pokryte. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że data wykonania robót budowlanych nie budzi wątpliwości. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ w zaskarżonym postanowieniu szczegółowo opisano przeprowadzone w sprawie dowody, na ich podstawie ustalono fakt dokonania przez inwestora samowoli budowlanej, zakresu i czasu wykonania robót budowlanych. Ustalenia te dały podstawę do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, którego kolejnym etapem - po dostarczeniu przez inwestora dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i zbadaniu ich prawidłowości i zgodności robót budowlanych z prawem - jest postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej.
Dopiero po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej możliwe jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i ewentualnie pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Z uwagi na wykonanie robót bez pozwolenia na budowę organy nadzoru budowlanego były zobligowane do nałożenia na inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku dostarczenia określonych tym przepisem dokumentów, a po ich dostarczeniu i stwierdzeniu dopuszczalności legalizacji - do nałożenia, w drodze postanowienia, opłaty legalizacyjnej, której wysokość, w ocenie Sądu I instancji, została ustalona prawidłowo.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił nieprawidłowe zastosowanie procedury przewidzianej w art. 48 i następne ustawy Prawo budowlane, zamiast procedury przewidzianej w art. 50-51 tej ustawy, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji do nałożenia opłaty legalizacyjnej. Skarżący wskazał, że posiadał pozwolenie na budowę, a dokonał jedynie odstąpienia od warunków określonych tym pozwoleniem. Zarzucił także naruszenie przepisów art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 28 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a. i art. 15 K.p.a., jak również art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
Skarżący zarzucił błędne ustalenie, że taras (balkon) powstał pomiędzy rokiem 2003 a 2009 oraz fakt nieustalenia dokładnej daty naruszenia przepisów prawa budowlanego, czego skutkiem jest brak możliwości zastosowania właściwej podstawy prawnej oraz sankcji za tzw. samowolę budowlaną. Skarżący podkreślił, że taras (balkon) istniał już w 1980 r., a w 2005 r. położono na nim płytki. W sprawie dowolnie przyjęto powstanie balkonu na okres pomiędzy 2003 a 2009 r., a dołączone do akt zdjęcia nie są wyraźne i nie pozwalają stwierdzić, że przed 2003 r. taras nie istniał. Zeznania świadków w powyższym zakresie są sprzeczne i niejednoznaczne, a ustalenie dokładnej daty wykonania robót ma kluczowe znaczenie dla możliwości zastosowania właściwych przepisów, z uwagi na liczne zmiany w prawie budowlanym w okresie od 1980 do 2009 roku.
Skarżący zakwestionował oparcie się na dowodach, także osobowych, zgłoszonych przez podmiot niebędący stroną w sprawie oraz przy udziale tej osoby. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania uzasadnił tym, że sprawa została rozstrzygnięta na podstawie dowodów zgromadzonych w decydującej części dopiero na etapie postępowania odwoławczego, co spowodowało, że merytoryczna ocena zgromadzonego materiału dowodowego została dokonana tylko w jednej instancji. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie uwzględnił tego, że w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano konkretnych faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Ogólnikowe stwierdzenia zawarte w tym postanowieniu nie pozwalają w sposób pełny na ustosunkowanie się do wydanego orzeczenia.
Skarżący podniósł, że Sąd I instancji powinien był zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy przepis art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest zgodny z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą sprawiedliwości społecznej, w aspekcie tego, że ustalona stawka jest na poziomie ekonomicznie nieuzasadnionym i powodującym nadmierne obciążenie inwestora. Powołane przepisy nie różnicują stawki opłaty od skali samowoli budowlanej i rodzaju naruszenia. W ocenie skarżącego niekonstytucyjne jest nakładanie na obywateli opłaty za przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego nieproporcjonalnej do poniesionych kosztów, ponieważ godzi to w zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę proporcjonalności.
Wskazując takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, ponieważ została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów postępowania administracyjnego sprowadzają się do wadliwego zastosowania przepisów Prawa budowlanego na skutek tego, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy i nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy na podstawie zgromadzonych dowodów, a zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie zostały właściwie uzasadnione. Zarzuty te są trafne i należy je w pełni podzielić.
Jakkolwiek podstawę do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej stanowi art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, po przeprowadzeniu badań, o których mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, to jednak postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej może być wydane jedynie wtedy, gdy są podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49 Prawa budowlanego, a więc gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie stosuje się do obiektów, jeżeli budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. (art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego), ponieważ do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że okolicznością istotną, która ma znaczenie także dla rozstrzygnięcia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, jest to, czy do określonego obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę, mają zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego, czy też, z uwagi na czas wykonania robót budowlanych przed 1 stycznia 1995 r., przepis art. 48 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, ponieważ stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Skarżący twierdził i nadal to podtrzymuje, że taras (balkon) ze schodami został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. Okoliczność ta wymagała wyjaśnienia i ustalenia na podstawie przeprowadzonych w sprawie dowodów, stosownie do reguł postępowania dowodowego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz przedstawienia w tym zakresie stanowiska w uzasadnieniu decyzji. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że postępowanie dowodowe nie zostało przez organy przeprowadzone prawidłowo a uzasadnienia decyzji, zarówno organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji, nie są zgodne z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do stwierdzenia "Roboty te jak ustalono w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego wykonane zostały po 2002 r., a ściślej mówiąc w latach 2008-2010 bez wymaganego w tym zakresie pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej".
Nie zostało wskazane na podstawie jakich dowodów dokonano tego ustalenia i to w sytuacji, gdy w aktach sprawy są rozbieżne zeznania świadków. Natomiast organ drugiej instancji co do tej okoliczności wyjaśnił, że z uwagi na rozbieżności w zebranym materiale dowodowym, przeprowadził dowód z ortofotomap obejmujących działkę skarżącego i na podstawie ortofotomap z 2003 i 2009 r. ustalił, że taras wraz ze schodami wykonano w okresie 2003-2009, ponieważ rozbudowa jest widoczna na ortofotomapie z 2009 r., a nie jest widoczna na ortofotomapie z 2003 r., co oznacza, że rozbudowa domu nie była wykonana około 1980 r., jak twierdzi skarżący. Poza stwierdzeniem, że w pozostałym materiale dowodowym występują rozbieżności, organ odwoławczy nie dokonał oceny tych dowodów.
Takie przeprowadzenie postępowania dowodowego, a w szczególności przeprowadzenie takiej oceny dowodów narusza zasady postępowania dowodowego. Obowiązkiem organów jest bowiem dokonanie oceny całego materiału dowodowego i wskazanie dowodów, na których się oparły oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.).
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie dokonał wnikliwej oceny co do przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego. W tej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że dowody w postaci ortofotomap "pozwoliły na jednoznaczne ustalenie, że wybudowanie przedmiotowego balkonu/tarasu miało miejsce między 2003 a 2009 rokiem", zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący kwestionował jakość zdjęć. Całkowicie dowolne jest również stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "Na podstawie zebranych dowodów organy obu instancji ustaliły fakt dokonania przez J. C. samowoli budowlanej, zakres wykonanych w ten sposób robót budowlanych, a także czas ich wykonania." Przeprowadzenie dowodów, ich ocena oraz dokonanie na ich podstawie ustaleń należy do organów administracji, a tego organy nie wykonały prawidłowo, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a.), co uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i rozpoznał skargę, którą należało uwzględnić, ponieważ istota sprawy w tym zakresie jest dostatecznie wyjaśniona.
W toku ponownego rozpoznania sprawy organ oceni cały materiał dowodowy już zgromadzony w sprawie, ewentualnie przeprowadzi dalsze dowody, w celu ustalenia kiedy została dokonana rozbudowa obiektu budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy dodatkowo wyjaśnić, że nie ma racji skarżący kwestionując możliwość przeprowadzenia dowodów przez organ odwoławczy i dokonania przez ten organ ustaleń, jak też przeprowadzenie dowodów wskazanych przez osobę, która nie jest stroną w sprawie.
Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.