Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 194/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 496/15, oddalił skargę A. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak:[...], Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 i 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie [...] oraz wszystkie podobne wyroby mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazując jednocześnie zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została dostarczona m.in. do punktów sprzedaży wyżej wymienionych produktów, których właścicielem była strona skarżąca. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. organ wskazał, że wydanie decyzji nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej [...] podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich, potocznie zwanych "dopalaczami".

A. K. zakwestionował treść decyzji z dnia [...] października 2010 r., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak:[...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/12, uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]listopada 2011 r., znak:[...].

Główny Inspektor Sanitarny, prowadząc ponownie postępowanie, dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności analizy wyników badań laboratoryjnych produktów, które były wprowadzane do obrotu przez stronę, pod kątem wpływu przedmiotowych produktów (i substancji w nich zawartych) na zdrowie i życie ludzi, oraz przebadał kolejne próbki produktów – z trzeciego sklepu, mieszczącego się w [...] przy ul.[...], a zatem pod kątem wypełnienia przesłanek z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W związku z wytycznymi sformułowanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012 r., Główny Inspektor Sanitarny dokonał analizy wyników badań produktów pobranych ze sklepów należących do strony. Badania te zostały przeprowadzone w Narodowym Instytucie Leków oraz Centralnym Laboratorium Kryminalistycznym Policji w Warszawie, a więc przez profesjonalne podmioty, zajmujące się badaniem próbek podobnych substancji, dysponujące w tym zakresie odpowiednią wiedzą, doświadczeniem i infrastrukturą.

Organ podkreślił, że wyniki badań nie były w toku postępowania kwestionowane przez stronę. Szczegółowo wymienił nazwy substancji psychoaktywnych stwierdzonych w produktach pobranych w 2010 r. ze sklepów w[...], [...] oraz [...] należących do A. K. Wymienione produkty stanowią substancje jednoznacznie definiowane w Unii Europejskiej, jako "dopalacze". Organ przywołał także definicję "dopalaczy" sformułowaną przez Narodowy Instytut Leków. W dalszej kolejności organ dokonał szczegółowej charakterystyki wymienionych substancji, wykrytych w produktach oferowanych do sprzedaży w trzech sklepach należących do A. K. Na tej podstawie Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że mają one działanie psychoaktywne, charakterystyczne przede wszystkim dla narkotyków, zatem spełniają przywołane definicje "dopalaczy". Organ podkreślił, że na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii i w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status "dopalaczy", zakwalifikowanych, jako tzw. środki zastępcze.

Obecnie ich wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a źródłem tego zakazu jest sama ustawa. Nawet gdyby produkty zatrzymane w sklepach należących do skarżącego nie zawierały narkotyków, ale jedynie środki zastępcze, to uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. lub stwierdzenie jej nieważności nie znalazłoby uzasadnienia prawnego. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. ma nieodwracalny skutek prawny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A. K., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 109 § 1 K.p.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12, art. 77 § 1, art. 81 K.p.a., art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., art. 7 Konstytucji, art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 153 P.p.s.a., wskazując, że kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności podlega kwestia wywiązania się organu z obowiązku podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/12.

Sąd w powyższym wyroku przesądził, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tj. mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny mógł uznać, że produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Przyczyną uchylenia decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. była wskazana przez Sąd konieczność wykazania przez organ przesłanki z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sąd wyjaśnił, że wystąpienie określonych substancji winno zostać powiązane z określonymi wyrobami kolekcjonerskimi zatrzymanymi w trzech placówkach handlowych prowadzonych przez skarżącego, co więcej w każdym z tych sklepów z osobna. Niezbędne jest też wykazanie przez organ, czy wyroby te stanowią bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ należycie zastosował się do wytycznych zawartych w przywołanym wyżej wyroku. Organ, dysponując wynikami badań przeprowadzonymi jeszcze w 2010 r., przed wydaniem zaskarżonej decyzji zlecił przeprowadzenie dodatkowych badań próbek produktów pobranych ze sklepu skarżącego w[...]. Badania produktów pobranych ze sklepów należących do A. K. zostały przeprowadzone w Narodowym Instytucie Leków oraz Centralnym Laboratorium Kryminalistycznym Policji w Warszawie, a więc przez profesjonalne podmioty zajmujące się badaniem próbek podobnych substancji, dysponujące w tym zakresie odpowiednią wiedzą, doświadczeniem i infrastrukturą. Na tej podstawie organ dokonał szczegółowej i wnikliwej charakterystyki substancji psychoaktywnych wykrytych w produktach oferowanych do sprzedaży w trzech sklepach należących do A. K. Wyniki tej analizy nie pozostawiają wątpliwości, że wykryte substancje wykazują psychoaktywne działanie, a spożywanie produktów je zawierających – tzw. "dopalaczy", znajdujących się w sklepach należących do A. K., stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Sąd dostrzegł, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest wyników badań niektórych pobranych próbek produktów. W punktach sprzedaży należących do A. K.: w[...], [...] i w[...], po dostarczeniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. i po stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich, pobrano te produkty do badań i nakazano unieruchomienie obiektu. Pobrano próbki wyrobów o nazwach:[...] – przy czym nie wszystkie z wymienionych produktów zostały znalezione we wszystkich trzech sklepach. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, przede wszystkim porównanie protokołów pobrania próbek z wynikami przeprowadzonych badań, wskazuje natomiast, że wszystkie rodzaje zakwestionowanych wyrobów kolekcjonerskich zatrzymanych w placówkach handlowych należących do A. K. zostały przebadane. Mimo że takie działanie nie stanowi wyczerpującego wykonania wytycznych zawartych w wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/12, to organowi nie można postawić z tego powodu zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Zauważyć bowiem trzeba, że po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny nastąpiła zmiana stanu prawnego sprawy związana z nowelizacją ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Sanitarny trafnie podkreślił, że na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status "dopalaczy", zakwalifikowanych jako tzw. środki zastępcze. Obecnie ich wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a źródłem tego zakazu jest sama ustawa. Dokonując kontroli decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Sąd musiał mieć na uwadze zmianę stanu prawnego dotyczącego przedmiotu niniejszego postępowania. W obecnym stanie prawnym obowiązek przeprowadzenia badań dotyczy wyłącznie produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną. W rozpoznawanej sprawie, gdy dany produkt powtarzał się, tj. był oferowany do sprzedaży w więcej niż 1 sklepie należącym do skarżącego, nie było wątpliwości co do identyczności produktów (ta sama nazwa, opis, producent, opakowanie itp.) i w kilku lokalach pobrano jego próbki, wystarczające jest, że wynik badania już jednej z pobranych próbek tego samego produktu potwierdził, że produkt jest środkiem zastępczym (lub nową substancją psychoaktywną).

W tej sytuacji uznać można, że organ jest zwolniony z obowiązku przeprowadzania kolejnych badań próbek tego samego produktu, bowiem co do niego nie istnieje już podejrzenie, a pewność, że jest on środkiem zastępczym (lub nową substancją psychoaktywną). Wobec zmiany stanu prawnego sprawy zaskarżona decyzja musi być uznana za wydaną zgodnie z prawem, w tym z przepisem art. 153 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. K., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania procesowego w NSA. Skarżący zarzucił:

1. II. Na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa procesowego:
3. a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającego na niestwierdzeniu przez organ drugiej instancji nieważności rozstrzygnięcia wydanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, mimo iż rozstrzygnięcie to zostało wydane bez podstawy prawnej, w sytuacji w której organ wskazuje, że na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydał "akt generalny", który rzekomo indywidualizował się przy jego "dostarczaniu" do punktów sprzedaży, przy czym ustawa nie przewiduje takiego trybu wydawania decyzji, a przepis art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przewiduje możliwości wydawania aktu generalnego;
4. b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a. polegającego na niestwierdzeniu przez organ drugiej instancji nieważności decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na doręczeniu stronie kserokopii zamiast uwierzytelnionego odpisu, decyzja ta lub jak organ woli - "akt generalny" został wykonany mimo braku jego doręczenia - pomimo że prawidłowo zastosowane przepisy procedury sądowoadministracyjnej powinny stać się in concreto podstawą uchylenia rozstrzygnięć administracyjnych Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie;
5. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa procesowego art. 153 P.p.s.a poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, że ponownym postępowaniem zakończonym decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] organ wykonał wytyczne nałożone na niego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012 r. sygn. VII SA/Wa 309/12 - pomimo, że prawidłowo zastosowane przepisy procedury sądowoadministracyjnej powinny stać się in concreto podstawą uchylenia rozstrzygnięć administracyjnych Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie;
6. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa procesowego poprzez zastosowanie przez Sąd art. 4 pkt 27 i art. 44b i art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2015 r., poz. 875), która to nowelizacja weszła w życie w dniu 1 lipca 2015 r., a w konsekwencji zastosowane przepisy nie obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, tj. w dniu [...] grudnia 2014 r., przez co nie mogły być podstawą dla jej oceny - pomimo, że prawidłowo zastosowane przepisy procedury sądowoadministracyjnej powinny stać się in concreto podstawą uchylenia rozstrzygnięć administracyjnych Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie;
7. 4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - Dz. U. z 2015 r., poz. 875) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie środki stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, mimo iż organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane - pomimo, że prawidłowo zastosowane, przepisy procedury sądowoadministracyjnej powinny stać się in concreto podstawą uchylenia rozstrzygnięć administracyjnych Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie;
8. 5) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa procesowego art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z uwagi na fakt, że badania na podstawie których organ wydał skarżoną decyzję nie mogą być dowodem w żadnym postępowaniu w tym prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie wobec skarżącego - pomimo, że prawidłowo zastosowane przepisy procedury sądowoadministracyjnej powinny stać się in concreto podstawą uchylenia rozstrzygnięć administracyjnych Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie;
9. 6) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sprzedaż detaliczna - konsumentom - produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom - pomimo, że prawidłowo zastosowane, przepisy procedury sądowoadministracyjnej powinny stać się in concreto podstawą uchylenia rozstrzygnięć administracyjnych Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie.

Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ w pełni zgodził się ze stanowiskiem i argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty kasacji naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Postępowanie administracyjne nie było bowiem prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz toczyło się w zwykłym trybie administracyjnym. Rozstrzygnięcie w trybie zwykłym obejmuje całą sprawę administracyjną, podczas gdy rozstrzygnięcie w trybie stwierdzenia nieważności, w razie zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, musi ograniczyć się do eliminacji badanej decyzji.

Nadto, okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności muszą być z urzędu uwzględniane w zwykłym trybie zaskarżenia decyzji administracyjnej. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznaczył przedmiot zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2010 r.

Podkreślenia wymaga, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego wykluczona jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie może, bowiem orzekać równocześnie na podstawie art. 138 K.p.a. oraz art. 156 K.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. II SA 919/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21; K. Glibowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 765-766).

Odnosząc się do zarzutu wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji mającej cechy aktu generalnego, bowiem adresowanej do wielu adresatów, należy stwierdzić, że nie znajduje on potwierdzenia w prawie jak również w piśmiennictwie i orzecznictwie. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. - dalej: "ustawa o PIS") stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z przepisu tego wynika, że inspektor rozstrzyga w konkretnej sprawie administracyjnej, a rozstrzygnięcie to ma formę decyzji administracyjnej.

Natomiast z treści art. 31a ust 1 przywołanej ustawy wynika, że GIS może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego, w tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. W tym miejscu zauważyć należy, że art. 27 ust. 1 ustawy o PIS nie stanowi podstawy do wydania przez inspektora sanitarnego aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Odczytanie przesłanki materialnej zastosowania tego przepisu prowadzi zaś do wniosku, że naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem a niepodporządkowanym organowi adresatem normy, a więc zaistnieniem konkretnej sprawy administracyjnej (por. T. Woś, Pojęcie sprawy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334).

Taki stosunek prawny jest rozstrzygany przez normy prawne o charakterze sankcyjnym, przy czym celem sankcji stanowiącej nakaz usunięcia naruszeń jest powrót do stanu zgodnego z wymaganiami prawa, a nie represja (por. M. Stahl red., Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, LEX 2013, s. 88-91). Normy te stanowią podstawę do wydania aktu nakazującego usunięcie naruszenia prawa przez adresata normy prawnej.

Kontrowersja związana jest z innym aspektem kwestionowanego przez skarżącego aktu – wymogiem skonkretyzowania adresata. Decyzja administracyjna będąca czynnością procesową organu administracyjnego oraz aktem stosowania abstrakcyjnej normy administracyjnego prawa materialnego musi rozstrzygać sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej. Adresat musi być zindywidualizowany najpóźniej w czasie wydania decyzji (por. K. M. Ziemski [w:] System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji, tom 5, pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck 2013, s. 154-155). Procesowym wyrazem tego wymogu jest wynikający z art. 107 § 1 K.p.a. obowiązek oznaczenia strony lub stron. Możliwe jest także wydanie indywidualnego aktu administracyjnego do pewnej grupy osób, której skład personalny da się ściśle określić. Takim aktem indywidualnym skierowanym do ściśle określonych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu wyrobów, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o PIS., była decyzja z dnia [...] października 2010 r. W wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1879/12 Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził: "Niewątpliwie z mocy art. 107 § 1 K.p.a. organ administracji obowiązany jest w wydawanej decyzji oznaczyć stronę, do której jest ona kierowana.

Możliwe jest jednak wydanie aktu administracyjnego do pewnej grupy osób, której skład personalny da się ściśle określić. (...) Adresaci otrzymali taki sam nakaz z uwagi na to, że, jakkolwiek są zindywidualizowani, charakteryzują się cechą wspólną - wszyscy prowadzą działalność związaną z obrotem wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi, a zatem wyrobami, o których mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. W tym sensie zatem można mówić o podobieństwie decyzji z dnia 2 października 2010 r. do aktów generalnych. Takie generalne działanie ma jednak charakter konkretny, które w momencie wywołania przez nie skutków prawnych jest zindywidualizowane przez niepowtarzalny jednostkowy stan faktyczny dotyczący tylko danego podmiotu.". Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutu doręczenia stronie kopii decyzji należy zauważyć, że uchybienie to należy rozważać w połączeniu z wpływem tego naruszenia na wynik sprawy, a nie jako okoliczność skutkującą nieważnością aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2058/12). W niniejszej sprawie uchybienie to nie miało wpływu na wynik postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2010 r. Zachowany został określony w art. 107 § 1 K.p.a., wymóg sformułowania rozstrzygnięcia, które co najmniej w odniesieniu do wyrobu o handlowej nazwie [...] odpowiada przepisowi art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, w zakresie oznaczenia wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi. Rozstrzygnięcie spełnia wymóg wykonalności poprzez wykonanie dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie na gruncie systemowych reguł wykładni.

Decyzja o wycofaniu z obrotu wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi, oparta na art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, jest rozstrzygnięciem szczególnym wobec decyzji o wycofaniu produktu z rynku, o której mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. Nr 229, poz. 2275 ze zm.). Nie wynika to wprost z zakresu przedmiotowego ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i ustawy o PIS. Do produktów, dla których przepisy odrębne nie określają szczegółowo wymagań dotyczących bezpieczeństwa, stosuje się postanowienia ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Szczegółowo określają to przepisy art. 2 ust. 1-3 tej ustawy. W myśl art. 4 ust. 1 analizowanej ustawy, bezpieczeństwo produktów obejmuje wymagania dotyczące ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Jednak zgodnie z art. 1 pkt 6 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIS, to Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku.

Do tej regulacji nawiązuje art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru przekazuje informacje o prawdopodobieństwie niespełniania przez produkt wprowadzony na rynek wymagań dotyczących bezpieczeństwa, w szczególności informacje przekazane przez konsumentów wojewódzkiemu inspektorowi Inspekcji Handlowej albo Państwowej Inspekcji Sanitarnej – zgodnie z właściwością określoną odrębnymi przepisami. Sprawy załatwiane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, jakkolwiek są sprawami z szeroko pojmowanych spraw dotyczących bezpieczeństwa produktów, nieuregulowanych innymi przepisami, to należą do kompetencji PIS i są rozstrzygane na podstawie przepisów ustawy o PIS.

Niezależnie od wyraźnej granicy dzielącej zakresy przedmiotowe obu ustaw, zauważyć trzeba, że są to jednak unormowania, także z punktu widzenia procesowego, podobne. Wystarczy wskazać przepisy art. 27 ust. 2 ustawy o PIS oraz art. 24 ust. 1, 2, 3 lub 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, które określają decyzję, jako formę działania administracji. Dalej, art. 27 ust. 2 in fine ustawy o PIS oraz art. 24 ust. 11 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów wprowadzają szczególne, w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, normy dotyczące uzyskiwania, przez decyzje nakazujące, rygoru natychmiastowej wykonalności. Wprawdzie ustawa o PIS nie definiuje dyspozycji wycofania produktu z obrotu, to przepis art. 24 ust. 5 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów taką definicję zawiera. Polega ono na odebraniu przez producenta wszystkich egzemplarzy produktu od dystrybutorów oraz zakazaniu prezentowania i oferowania przez dystrybutorów takiego produktu konsumentom.

Obie alternatywne dyspozycje mają charakter norm sankcyjnych za niedochowanie wymagań określonych przez przepisy prawa. Niedochowanie przewidzianego w normach abstrakcyjnych obowiązku skutkuje zaistnieniem indywidualnej sprawy administracyjnej, którą organ rozstrzyga kierując do indywidualnego adresata (producenta lub dystrybutora) nakaz pozwalający na powrót do stanu zgodnego z prawem. Taki podwójnie konkretny charakter nakazów przewidzianych w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nie był dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowany (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10, [w:] CBOSA).

Wbrew twierdzeniom strony skarżacej, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. strona została poinformowana o zakończeniu postępowania, o zgromadzonym materiale dowodowym oraz możliwości zapoznania się z nim, a także możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału dowodowego. Należy zauważyć, że organ odniósł się w sposób kompletny do zaleceń i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonych w wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 309/12. Udowodnił oraz w sposób szczegółowy i wyczerpujący omówił zagrożenie jakie stwarzają produkty zabezpieczone przez Państwową Inspekcję Sanitarną w sklepach należących do strony. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. zawiera szczegółowe omówienie przyczyn, dla których wyroby, jakie sprzedawał skarżący, jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia konsumentów, musiały ze względu na ochronę zdrowia publicznego, być wycofane z obrotu.

Przeprowadzone przez laboratoria akredytowane badania próbek produktów, które były oferowane do sprzedaży w obiektach należących do skarżącego wykazały, że wyroby, które były sprzedawane przez stronę miały charakter psychoaktywny, a więc o działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, a ich spożywanie narażało konsumenta na utratę zdrowia, jak również życia. Podobieństwo w działaniu do narkotyków, co jest przyczyną ich spożywania, przesądza o uznaniu ich za równie niebezpieczne. Ogromna większość substancji, które w wyniku badań zostały wykryte w wyrobach zakwestionowanych w sklepach, należących do strony, znajduje się obecnie w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a więc zakaz obejmuje nie tylko sprzedaż, ale nawet posiadanie, pozostałe znajdą się w tych załącznikach w niedługim czasie. Zarówno w Polsce jak i w Unii Europejskiej, jak również w krajach pozaeuropejskich problem tzw. "dopalaczy" jest problemem społecznym, który powstał w ostatnich latach i którego powstanie należy wiązać także z przyczynami ekonomicznymi, bowiem "dopalacze" są tańsze niż klasyczne narkotyki, ale też ze swoistą modą, szczególnie w środowiskach młodzieżowych i z rozwojem swoistej przedsiębiorczości, polegającej na wielokrotnym przetwarzaniu klasycznych narkotyków, przez co powstają nowe substancje psychoaktywne, nie objęte załącznikami do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Działanie tych substancji, często zanieczyszczonych, czy zmieszanych z innymi o podobnym działaniu, stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia konsumentów, natomiast nieznajomość składu uniemożliwia skuteczny ratunek. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, bezpośrednią przyczyną wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji w 2010 r. była lawinowo rosnąca liczba sklepów z "dopalaczami" i niewątpliwie z tym związana liczba zatruć po ich spożyciu. Twierdzenie w takim przypadku o pozytywnym oddziaływaniu tych substancji na organizm człowieka, poprzez np. wywoływanie uczucia euforii, co podkreśla skarżący, świadczy o zupełnym oderwaniu od realiów. To właśnie jednym z elementów niebezpieczeństwa zażywania substancji psychoaktywnych jest stwarzanie przez nie złudnego poczucia dobrego nastroju, euforii co prowadzi do uzależnienia i niemożności funkcjonowania bez dodatkowych stymulacji. W drastycznych przypadkach zaś poczucie euforii prowadzić może nawet do śmierci.

W odniesieniu do zastosowania przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, w brzmieniu z dnia 1 lipca 2015 r., jak stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki, Główny Inspektor Sanitarny trafnie uznał, że na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status "dopalaczy", zakwalifikowanych jako tzw. środki zastępcze, których wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a źródłem tego zakazu jest sama ustawa. Co więcej, w części produktów oferowanych przez stronę znajdowały się substancje, aktualnie zawarte w wykazie środków odurzających lub substancji psychotropowych, co dodatkowo wskazuje na słuszność przyjętego przez organ, a następnie potwierdzonego przez sąd rozstrzygnięcia.

W kwestii zaś podkreślanego przez stronę kolekcjonerskiego charakteru wyrobów należy wskazać, że: "Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obwiązujących przepisów prawa." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2882/11, [w:] CBOSA). To działanie w celu ominięcia prawa jest niewątpliwie znaczącym argumentem przemawiającym za przypisaniem ochronie życia i zdrowia obywateli wartości nadrzędnej.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez przyjęcie, że sprzedaż detaliczna - konsumentom - produktów podejrzanych, jako środków zastępczych, stanowi wprowadzanie do obrotu, nie zaś ich udostępnianie, należy zauważyć, że zarzut ten jest bezzasadny. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2684/13 (LEX nr 1780531) pojęcie: "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy, oznacza każde udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącym, jak i będącym ich konsumentami, tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ustawodawca w hipotezie i dyspozycji normy art. 52a wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. dopalacz).

Zatem sankcji podlega każdy podmiot prawa, który nie stosuje się do obowiązków wynikających z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, to organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przeprowadzenie badań, które nie mogą być dowodem w żadnym postępowaniu, skarżący nie wyjaśnił na czym polegało naruszenie przez Głównego Inspektora Sanitarnego powyższych przepisów, ograniczając się jedynie do przytoczenia ich brzmienia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.