Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S., P. S., M. S. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...].
W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w części określającej podstawę prawną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia z [...] listopada 2005 r., nr [...] nakazującą T. S., M. S. i P. S. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę budynku kotłowni wraz z kominem stalowym, i wskazując jako podstawę prawną "art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa", a w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy.
Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, iż organ I instancji postanowieniem z 26 września 2005 r., na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) nakazał T. S., M. S. i P. S. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku kotłowni wraz z kominem stalowym bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie nakazał w określonym terminie przedłożenie:
- - zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego,
- - czterech egzemplarzy projektu budowlanego,
- - uprawnień budowlanych autora projektu budowlanego oraz zaświadczenia o jego przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego,
- - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie zastosowanie ma przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016). Inwestorzy przedłożyli wraz z odwołaniem wymaganą postanowieniem z [...] września 2005 r. dokumentację. Analiza przedłożonych dokumentów wykazała, iż przedmiotowa budowa jest sprzeczna z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaświadczenie Wójta Gminy Ż. z [...] listopada 2005 r. stwierdza, iż dla terenu, na którym położona jest działka nr [...] nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ten ustalił, iż Wójt Gminy Ż. decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie przez T. S. i M. S. szklarni zblokowanych oraz kotłowni wraz z kominem. Decyzja ta przewidywała jednakże "kotłownię z kominem o powierzchni zabudowy ca 120 m2 i kubaturze ca 600 m3". Tymczasem z przedłożonej dokumentacji wynika, iż kotłownia posiada powierzchnię użytkową - 290,77 m2, powierzchnię zabudowy - 300,93 m2, kubaturę 1565 m3.
Organ odwoławczy uznał, iż budowa narusza ustalenia decyzji Wójta Gminy Ż. z [...] czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stąd też orzeczenie nakazujące rozbiórkę było zgodne z prawem.
Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2006 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. S., P. S. i M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili, iż w rozpoznawanej sprawie bezpodstawnie odmówiono przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Nie uwzględniono słusznego interesu zainteresowanych stron, a organy administracji nie prowadziły postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do Państwa. Wskazali nadto, iż błędnie przyjęto jakoby przedmiotowa budowa była sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stopniu uniemożliwiającym przeprowadzenie procedury legalizacyjnej.
Skarżący podkreślili, iż należało ograniczyć nakaz rozbiórki kotłowni tylko w takim zakresie w jakim nastąpiła niezgodność z decyzją Wójta Gminy Ż. z [...] czerwca 2000 r. Budynek kotłowni funkcjonuje od wielu lat i wybudowany został zgodnie z przepisami technicznymi.
W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż zaskarżona decyzja naruszała prawo, stąd też na postawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej uchyleniu.
W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy trafnie wskazał, iż materialnoprawną podstawę winien stanowić przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Według wskazanego przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki w trybie powołanego przepisu jest niewątpliwie sankcją prawną najdalej idącą w ramach obowiązujących przepisów. Prowadzi bowiem do nieodwracalnych bądź trudnych do odwrócenia skutków.
Należy w szczególności wskazać, iż organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę wyłącznie w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa. Istotą przepisu art. 48 jest bowiem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzą przesłanki uzasadniające legalizację dokonanych naruszeń prawa.
Sąd wskazał, iż ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego określała wielkość zabudowy i tzw. kubatury przedmiotowego obiektu (kotłownia wraz z kominem). Jest też niekwestionowane, iż wybudowany obiekt znacznie przekracza ustalone w decyzji wielkości zabudowy i kubatury. Organ odwoławczy winien był rozważyć czy istnieje możliwość podjęcia procedury legalizacyjnej (art.
49) w odniesieniu do tej części obiektu, która jest zgodna z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 3 pkt 1), a w pozostałym zakresie orzec o rozbiórce części obiektu.
W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy oceniając legalność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego winien w świetle przedłożonego zaświadczenia i decyzji Wójta Gminy uwzględnić te okoliczności w ramach przepisu art. 138 kpa. Dopiero ustalenie, iż nie ma możliwości legalizacji części wybudowanego obiektu będzie uzasadniało podjęcie decyzji nakazującej rozbiórkę całego obiektu.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dnia 20 czerwca 2006 r. złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego J. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 48, art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym rozumieniu treści przepisów.
Wnoszący skargę kasacyjną nie podzielił rozumienia przez Sąd treści przepisu art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej poza sporem jest, że wybudowany budynek kotłowni z kominem stalowym na działce nr ew. [...] w miejscowości W. gmina Ż. powstał w całości samowolnie, a więc żadna jego część nie powstała legalnie, tj. w oparciu o pozwolenie na budowę bądź skuteczne zgłoszenie. Tylko sytuacja, w której pewna część obiektu została wybudowana bez pozwolenia na budowę, a część została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę obliguje organ do nie orzekania nakazu rozbiórki w stosunku do całego obiektu. Obowiązkiem organu jest nakazanie rozbiórki tylko w takim zakresie, w jakim obiekt wybudowano z naruszeniem prawa. W stosunku do obiektu budowlanego wymagającego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w całości wybudowanego z naruszeniem prawa (tzw. samowola budowlana) organ nadzoru budowlanego był uprawniony do zastosowania także do całego obiektu budowlanego procedury określonej przepisem art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a następnie w razie spełnienia się przesłanek określonych w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Ponadto w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie można mówić o zgodności samowolnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust 2 pkt 1 b Prawa budowlanego), gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany jako całość funkcjonalna i użytkowa jest zgodny tylko z niektórymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest zgodny ze wszystkimi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tej konkretnej sytuacji z decyzją Wójta Gminy Ż. z [...] czerwca 2000 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., dalej zwaną - p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionego w niej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 i 49 Prawa budowlanego nie można podzielić.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn.zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego sprowadzają się w istocie do dokonania ustaleń przez organ nadzoru budowlanego w zakresie zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydanej dla tego terenu oraz oceny zgodności obiektu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Nakaz rozbiórki w obecnym stanie prawnym nie jest zatem orzekany bezwzględnie w każdej sytuacji, gdy inwestor wybudował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż ewentualny nakaz rozbiórki musi być poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie, czy i w jakiej części, istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Orzeczenie nakazu rozbiórki należy zatem traktować jako przepis wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady nakazującej organom doprowadzenie do stanu zgodności z prawem.
W świetle powyższego orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego powinno ograniczać się jedynie do takiego obiektu lub jego części, która jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub skala naruszeń innych przepisów, w tym techniczno – budowlanych uniemożliwia legalizację nawet części obiektu.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż art. 48 Prawa budowlanego został nieprawidłowo zastosowany w badanych przez niego decyzjach organu nadzoru budowlanego. Nakaz rozbiórki całego obiektu budowlanego orzeczony w kontrolowanych przez Sąd decyzjach organów całego obiektu przekroczył zakres niezbędnej ingerencji jaka była wymagana w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Fakt, ze budynek stanowi całość architektoniczną, nie może stanowić o niemożności nakazania rozbiórki jego części, ponieważ brak jest takiego zakazu w przepisach Prawa budowlanego, i jest to zgodne z wolą samego inwestora.
Skoro jednym z warunków umożliwiających prowadzenie postępowania legalizacyjnego, jest zgodność inwestycji z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż nierozpoznanie sprawy samowoli budowlanej przez organ nadzoru budowlanego w tej części w której inwestor posiadał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi naruszenie art. 48 Prawa budowlanego. Oznacza bowiem nie przeprowadzenie obowiązkowego postępowania w sprawie legalizacji obiektu. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że obowiązkiem organu II instancji było dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim zbadanie czy nie byłaby możliwa częściowa legalizacja obiektu.
Nie można podzielić wykładni przepisu dokonanej przez autora skargi kasacyjnej, iż jedynie decyzja o warunkach zabudowy obejmująca w całości wybudowany obiekt dawałaby podstawę do jego legalizacji. Przeciw takiej wykładni przemawia brzmienie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszczające możliwość nakazania rozbiórki również części obiektu. Wykładnia dokonana przez wnoszącego skargę kasacyjną pozbawiałaby inwestorów możliwości zalegalizowania, wbrew intencji ustawodawcy, tej części obiektu, której posadowienie pozostaje w zgodzie bądź z planem miejscowym, bądź z uprzednio wydaną decyzją o warunkach zagospodarowania terenu.
Skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a Sąd pierwszej instancji oparł swoje orzeczenie, wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na naruszeniu przez organy przepisów postępowania (art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), które to naruszenie Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję, to należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia.
Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).