Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1656/20, oddalił skargę U.P. i L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 20 lipca 2020 r., nr SKO-4213/127/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu po rozpatrzeniu złożonego przez U. i L.P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z 14 kwietnia 2020 r., nr SKO 4213/39/20 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O. z 22 stycznia 2016 r., nr 283/2014, ustalającej na rzecz M.G. i A.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 1,5 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] arkusz [...], obręb Ś., gm. O. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli U.P. i L.P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:
- a. art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. na skutek braku rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu dotyczącego braku jakiejkolwiek reakcji SKO na wnioski dowodowe, a więc zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a. - albowiem Sąd ograniczył się wyłącznie do przytoczenia tego zarzutu (bez jego jakiegokolwiek rozważenia);
- b. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu naruszenia przez SKO art. 107 § 3 k.p.a. i art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a. – gdy tymczasem, w świetle powołanej normy, uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi zwięzłe omówienie wszystkich podniesionych zarzutów oraz ustosunkowanie się do nich.
W ocenie skarżących kasacyjnie powyższe zarzuty dotyczą bardzo istotnego uchybienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i już same w sobie uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku.
Niezależnie jednak od tych zarzutów, dodatkowo wskazano następujące podstawy skargi:
- 1. naruszeniu przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- a. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia SKO, pomimo iż decyzja ta rażąco narusza art. 7, 8 k.p.a. oraz art. 77 i 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. albowiem organ w żaden sposób nie zareagował na składane przez skarżących wnioski dowodowe, w tym nie przedstawił co do tych wniosków żadnej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – co powoduje, że niemożliwym była kontrola instancyjna orzeczenia SKO;
- b. art. 156 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonego orzeczenia SKO bądź stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O. z 22 stycznia 2014 r., nr 283/2014, gdy tymczasem w sprawie zachodzą podstawy do takiego rozstrzygnięcia;
- 2. naruszeniu prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., na skutek jego błędnego zastosowania przez uznanie, że w sprawie nie wystąpił wymóg zastosowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a nadto że inwestycja nie musiała mieć zapewnionego dostępu do drogi publicznej, bowiem – rzekomo – stanowi realizację urządzenia infrastruktury technicznej, podczas gdy w sprawie urządzenie takie nie było realizowane, a zatem inwestor zobowiązany był spełnić wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. (czego nie spełnił).
Według skarżących kasacyjnie naruszenie prawa procesowego przez Sąd I instancji jest rażące, bowiem uniemożliwia kontrolę prawidłowości orzeczenia, a ponadto dotyczy podstawowych zasad dotyczących postępowania przed sądem administracyjnym.
Skoro Sąd nie ustosunkował się w ogóle do dwóch zarzutów podniesionych w skardze, to nie można zweryfikować stanowiska Sądu co do wszystkich istotnych zagadnień w sprawie. Uzasadnienie wyroku Sądu nie spełnia więc swojej funkcji. Ponadto – zdaniem skarżących kasacyjnie – należy uznać, że Sąd nie zrealizował swojego obowiązku pełnego, dokładnego rozpoznania sprawy, w tym zwłaszcza obowiązku rozpoznania wszystkich zarzutów.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o przyjęcie niniejszej skargi kasacyjnej do rozpoznania, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a., Sąd zwrócił nadesłaną pismem z 20 lipca 2021 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z odpisami wywiedzioną przez uczestników postępowania M.G. i A.K., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika. Z kolei w następnym piśmie procesowym z 2 sierpnia 2021 r. wskazani wyżej uczestnicy postępowania ustosunkowali się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i wnieśli o jej oddalenie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej (naruszenia art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.) są obciążone wadami konstrukcyjnymi. Wbrew przytoczonym wyżej przepisom art. 174 p.p.s.a., w sformułowanych podstawach kasacyjnych zabrakło wskazania, czy poniesione zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego, czy też przepisów postępowania.
Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego wymogu w tym zakresie, a trzeba pamiętać, że przedstawienie podstaw kasacyjnych, w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest obligatoryjne, zaś same podstawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., nie oznacza to jednak umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie, konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi nie może domyślać się intencji skarżących kasacyjnie i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269).
Niezależnie od powyższego niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi."
Z przytoczonego przepisu należy wnosić, że po pierwsze, do naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z 19.05.2022 r., III FSK 4909/21, LEX nr 3353530). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7.03.2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049), czego skarżący nie wykazuje, a treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza, by doszło w nim do wyjścia poza zgromadzony w aktach materiał. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA z: 9.11.2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17.11.2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).
Po drugie skarga została rozpoznana przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 1842 z późn. zm.) z uwagi na zaistnienie sytuacji szczególnej związanej z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i związanym z tym zagrożeniem dla życia i zdrowia stron oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny również nie dopatrzył się naruszenia art. 133 § 1zd. 2 p.p.s.a., zresztą sami skarżący kasacyjnie, nie odnieśli się do tej kwestii w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji 134 § 1 p.p.s.a., według którego: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy więc od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący kasacyjnie nie wykazali, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z tym przepisem: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo wypada zauważyć, że wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie, Sąd w zaskarżonym odniósł się do zarzutu naruszenia przez SKO art. 107 § 3 k.p.a. i art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a., wyjaśniając że: "organ prowadzący postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, dokonuje wyłącznie ustaleń, czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed jej wydaniem i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. W takim postępowaniu organ nie gromadzi odrębnych dowodów, lecz opiera się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Także bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawały – zgłaszane przez skarżących – nieprawidłowości, do jakich dochodzić miało przy realizacji inwestycji. Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu nie mogły zostać uwzględnione zgłaszane przez skarżących wnioski o poprowadzenie dodatkowych dowodów, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej." (s. 12-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Z tego też również względu za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7,8,77 i 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
W zaskarżonym wyroku słusznie wskazano na to, że w dacie ustalania przez Wójta warunków zabudowy w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wypracowane stanowisko, według którego elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej." Zatem do tego typu przedsięwzięć nie miała zastosowania zasad dobrego sąsiedztwa wywodzona z art. 61 ust.1 pkt u.p.z.p. ani też wymóg by teren, którego dotyczą ustalenia warunków zabudowy miał dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Warto w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu (por. m.in. wyroki NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717, 19.09.2007 r., II OSK 1227/06, LEX nr 377389; 8.04.2014 r., II FSK 1179/12, LEX nr 1454857 oraz z 12.07.2022 r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446).
Zatem do wyeliminowania ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno dochodzić tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z 20.07.2023 r., III OSK 2683/21, LEX nr 3588410). Ponadto wyprowadzenie skutecznego zarzutu rażącego naruszenia prawa jest możliwe w odniesieniu do normy prawnej nieprzewidującej odstępstwa od zawartej w niej dyspozycji.
Przywołane w zaskarżonym wyroku orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazuje wyraźnie, że przepis ten nie jest na tyle jasny by można było przyjąć, iż nie wymaga on przy jego stosowaniu przeprowadzenia złożonego procesu wykładni.
Mając na uwadze powyższe nie można było również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 156 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.