Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 366/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi F. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów dotyczących samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego położonego na działce o oznaczeniu geodezyjnym nr [...] w R., przy ul. [...], oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył F. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- – prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 3 Prawa budowanego poprzez jego błędną wykładnię, opierającą się na przyjęciu poglądu, że w przedmiotowej sprawie ma miejsce samowola budowla, zaistniała pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r.,
- – prawa materialnego, tj. art. 49b Prawa budowlanego poprzez brak rozważenia czy część zabudowań gospodarczych nie stanowi wiaty, która powinna w ogóle być rozważana jako budynek wymagający uzyskania pozwolenia na budowę,
- – przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wykazania w sposób wyczerpujący i nie pozostawiający wątpliwości, że całość przedmiotowego budynku gospodarczego została wykonana pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r.,
- – art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. z uwagi na konieczność uwzględnienia dokumentów, które skarżący kasacyjnie odnalazł, a wykazujących niezbicie, że nie miała miejsca odbudowa przedmiotowego obiektu w tych gabarytach, ustalonych podczas oględzin z [...] marca 2017 r., jak się zdaje zakłada organ pierwszej i drugiej instancji, jak i sąd pierwszej instancji, ponieważ co najmniej od 1975 r. ciąg obiektów gospodarczych i pomocniczych istniał w miejscu aktualnych zabudowań gospodarczych i został poddany remontowi z tzw. "szkód górniczych", podczas wykonywania których mogła mieć miejsce ich przebudowa połączona z nieznacznym zwiększeniem powierzchni zabudowy.
Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/G1 366/18 oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] marca 2018 r., jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB w R. z [...] stycznia 2018 r., zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów:
- – oszacowania wartości nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] z [...] lutego 1975 r.,
- – rysunku domu mieszkalnego, chlewu, ustępu, gnoju, śmietnika dla J. P. z [...] listopada 1930 r.,
- – zdjęcia części zabudowań gospodarczych, w miejscu gdzie stanowi je wiata i ogrodzenie murowane stykające się z zabudowaniami, na okoliczność wymiarów zabudowań gospodarczych zlokalizowanych w granicy z działką Państwa S., m.in. podawanych w kosztorysie w kolejności długość, szerokość i wysokość, a ponadto błędnej kwalifikacji prawnej dokonanej przez organy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, jaka część przedmiotowego budynku została rozbudowana i nie wykazały, że nie nastąpiło takie powiązanie konstrukcyjne różnych części budynku, że nie ma zagrożenia zniszczenia legalnych części podczas rozbiórki części ewentualnie nielegalnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Na wstępie zauważyć należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 48 ust. 3 oraz 49b ustawy prawo budowlane adresowane są do organów administracji nie do sądu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na postanowienie organu nadzoru budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone.
Wadliwie także wnoszący skargę kasacyjną, mając na uwadze treść zarzutów, zarzuca naruszenie art. 49b prawa budowlanego. Przepis ten podzielony jest na mniejsze jednostki redakcyjne, składa się z ustępów: 1, 2, 2a, 3, 4, 5, 6, 7, zaś ust.
2. i 5. podzielony jest na punkty. Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno być precyzyjne, gdyż NSA nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku. Ponadto skarżący kasacyjnie stawiając zarzuty naruszenia prawa budowlanego popada w sprzeczność – z jednej strony, jego zdaniem naruszono art. 48 ust. 3 ustawy gdyż przyjęto że " w przedmiotowej sprawie ma miejsce samowola budowla, zaistniała pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r.", a z drugiej wskazuje na art. 49 b tej ustawy, który dotyczy samowolnej budowy bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ uznając, że nie rozważono czy część zabudowań nie stanowi wiaty (czyli ta ustawa miała by mieć jednak zastosowanie).
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy.
Przypomnieć należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji: stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a – zasada prawdy obiektywnej). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa.
Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjął sąd I instancji, że budynek gospodarczy, wzniesiony w latach 30-tych XX wieku (bezsporne), będący przedmiotem niniejszego postępowania został w okresie 1996-1997 rozbudowany i przebudowany bez uzyskania pozwolenia na budowę. Świadczą o tym zgromadzone w sprawie dowody, które dokładnie zostały opisane w uzasadnieniach postanowień zarówno Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. jak i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Zabudowę na działce nr [...] obrazują zdjęcia satelitarne z lat 1981, 1992 i 1996 sporządzone przez Głównego Geodetę Kraju znajdujące się w aktach administracyjnych. Wynika z nich wyraźnie, że budynek gospodarczy na przestrzeni lat ulegał rozbudowie i przebudowie. Na zdjęciu wykonanym w dniu [...] maja 1996 r. nie ma przedmiotowego budynku gospodarczego w kształcie obecnym. Oznacza to, że powstał on po tej dacie.
Zeznająca w charakterze świadka H. S., współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w R. w czasie przesłuchania w dniu [...] maja 2017 r. podała, że budynek gospodarczy na działce przy ul. [...] ([...]) został rozbudowany w kierunku wschodnim, nie ma wiedzy o jakie wymiary ale rozbudowa ta nastąpiła około 1996-1997 r. i zakończyła się w jednym sezonie. Na uwagę zasługują także wyjaśnienia F. M., właściciela budynku gospodarczego. Przesłuchiwany w dniu [...] czerwca 2017 r. zeznał on, że na działce nr [...] w granicy z działką sąsiednią o nr [...] zlokalizowany jest budynek gospodarczy zrealizowany w latach 30-tych XX wieku. Pierwotnie był to budynek dwukondygnacyjny, w latach 90-tych XX wieku budynek uległ przebudowie i rozbudowie, w ramach remontu z tytułu szkód górniczych rozebrana została druga kondygnacja budynku, następnie w kierunku wschodnim rozbudowano ten budynek. Do czasu remontu budynek użytkowany był jako chlewnia, a wszelkie przebudowy budynku i jego rozbudowa były wykonywane przez jego rodziców.
Skoro w sprawie bezspornie ustalono, że rozbudowa budynku nastąpiła w 1996 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę, postepowanie legalizacyjne powinno toczyć się w trybie art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Organ nadzoru był nie tylko uprawniony, ale zobligowany do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 3 wskazanej ustawy. Ma rację sąd I instancji, że "wielokrotna przebudowa i rozbudowa oraz realizacja nowego dachu i ocieplenia obiektu, nie pozwala na ocenę, czy zachował się jakikolwiek fragment "starego" budynku. Nie ma zatem faktycznej możliwości wyodrębnienia samodzielnej części obiektu, zrealizowanej pierwotnie, o mniejszych wymiarach, lecz z dodatkową kondygnacją, która również nie istnieje (została rozebrana)". Dlatego wobec wątpliwości, czy obiekt położony jest w tym samym miejscu czy został przesunięty [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] marca 2018 r. słusznie orzekł o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, obejmującego cały obiekt o aktualnych wymiarach i usytuowaniu na działce.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).