Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 986/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego o sygn. akt VII SA/Wa 925/13.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
K. W. pismem datowanym na dzień 10 kwietnia 2014 r. oraz na dzień 8 maja 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 925/13 na podstawie art. 273 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Podniosła, że pismem z dnia 21 marca 2014 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. poinformował ją, iż jej działka o numerze [...] graniczy bezpośrednio z działką o numerze [...], na której są wykonane wjazdy do działki ze stacją paliw, co jest nową okolicznością faktyczną.
Z akt administracyjnych dołączonych do sprawy sygn. akt VII SA/Wa 925/13 wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 61a k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], znak: [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] Wojewoda M. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił A. B. i Z. B. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] K. - P. - K. klasy G o skrajni pionowej 4,60-4,20 m w km 19+311,25 - zjazd; z pasem wyłączenia w km 19+314,00 - 19+282,75, wyjazdem w km 19+282,75 oraz dodatkowym pasem ruchu w km 19+169,30- 19+365,85 - zlokalizowanego na działce nr [...] w L., gmina K. Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. K. W. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., a zatem krąg podmiotów uznawanych za strony w niniejszym postępowaniu powinien być ustalony na podstawie art. 28 k.p.a., i stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje działkę o nr ewid. [...] w L., której część podlegająca przebudowie nie graniczy z działką o nr ewid. [...], stanowiącą własność wnioskodawczyni. Organ wskazał, że projektowana inwestycja na części działki o nr ewid. [...] w L. wyklucza możliwość ustalenia interesu prawnego wnioskodawczyni w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 sierpnia 2002 r.).
Wyjaśnił, że z przepisu tego wynika, iż prace budowlane zatwierdzone decyzją Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] znajdujące się w odległości większej niż 8 m od krawędzi drogi wojewódzkiej nie powodują żadnych zmian w zagospodarowaniu działki o nr ewid. [...] w L., należącej do wnioskodawczyni. Stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że sporna inwestycja w jakikolwiek sposób ujemnie wpłynie na możliwość zagospodarowania w przyszłości nieruchomości wnioskującej, co pozwalałoby na przyznanie K. W. przymiotu strony. Podkreślił, że w żadnym z pism K. W. nie wskazała w jaki sposób przedmiotowa inwestycja narusza jej indywidualny i konkretny interes prawny. Z tego względu organ stwierdził, że K. W. nie posiada przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...] i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. Organ pierwszej instancji zauważył również, iż wnioski K. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2002 r. były już wielokrotnie rozpatrywane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który odmawiał wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 812/05, oddalił skargę K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak: [...]. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, a z akt sprawy nie wynika, aby zaszła zmiana okoliczności faktycznych ww. sprawie, dotycząca interesu prawnego wnioskodawczyni.
Od powyższego postanowienia K. W. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku K. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ powtórzył swoje ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego poczynione w postępowaniu w pierwszej instancji. Ponadto wyjaśnił, że ocena, dotycząca ewentualnego wykonania kwestionowanych wjazdów "z rażących naruszeniem prawa ruchu drogowego" czy niezgodnie projektem budowlanym, należy do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś podnoszone zarzuty w zakresie braku zapewnienia bezpieczeństwa na drodze wojewódzkiej należy kierować do właściwego zarządcy drogi - M. Wojewódzkiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. (zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy o drogach publicznych).
Odnosząc się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów merytorycznych, dotyczących decyzji Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2002 r. [...] organ wskazał, że z uwagi na stwierdzony w niniejszym postępowaniu brak przymiotu strony K. W., nie mają one wpływu treść niniejszego rozstrzygnięcia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] złożyła K. W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...].
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt VII SA/WA 925/13 oddalił skargę K. W. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], ponieważ decyzja ta była już przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek skarżącej. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 812/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...]marca 2005 r., znak: [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak: [...].
Organ ponownie kontrolując przedmiotową decyzję wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa - orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie zasady res iudicate, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Niedopuszczalnym jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji przez organ administracji, a następnie decyzji ostatecznej, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo.
Rozpoznając skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego przedmiotowym wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że instytucja wznowienia postępowania stwarza - w drodze wyjątku, możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem sądu. Stosownie do art. 280 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, w braku jednej z tych przesłanek sąd skargę odrzuci, przy czym, podkreślić należy, że badanie to nie jest badaniem zasadności skargi o wznowienie, lecz jedynie badaniem, czy zostały spełnione warunki formalne, które umożliwiają rozpatrzenie samej skargi o wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie, po wstępnym zbadaniu skargi na posiedzeniu niejawnym, sąd zdecydował o wyznaczeniu rozprawy stosownie do art. 280 § 1 ppsa, bowiem skarżąca wskazała jako podstawę wznowienia pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia 21 marca 2014 r. skierowane do skarżącej K. W., informujące, m.in., że działka nr [...] skarżącej "graniczy bezpośrednio z działką nr [...] stanowiącą pas drogi wojewódzkiej nr [...]." Skarga została wniesiona w terminie wskazanym w art. 277 ppsa, tj. w terminie 3 miesięcy kiedy strona dowiedziała się o wykryciu nowych dowodów, bowiem pismo na które powołuje się skarżąca datowane jest na 21 marca 2014 r., natomiast skarga do sądu o wznowienie postępowania została nadana w Urzędzie Pocztowym w Krakowie w dniu 12 kwietnia 2014 r.
Podstawą wznowienia postępowania, o czym mowa w art. 273 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą być tylko takie okoliczności faktyczne i dowody, które istniały już przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, w której ma nastąpić wznowienie postępowania. Środki dowodowe powstałe po wydaniu prawomocnego orzeczenia w sprawie - nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania.
Stosownie do art. 281 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca wniosek, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy.
W niniejszej sprawie merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd dokonywał w oparciu o art. 273 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Nie odnosi się ono zatem do okoliczności i dowodów jawnych z materiału poprzedniego postępowania, a tylko niedostrzeżonych przez stronę.
Pismem z dnia 21 marca 2014 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. skierowanym bezpośrednio do skarżącej K. W., w odpowiedzi na jej pismo, poinformował, że "działka nr [...] j. ewid. K. - L., obr. L. graniczy bezpośrednio z działką nr [...] stanowiącą pas drogi wojewódzkiej nr [...]. Odległość ogrodzenia od krawędzi jezdni zmodernizowanej drogi od strony zachodniej wynosi 4.8 m a od strony wschodniej wynosi 5.9 m. Rejon jednocześnie informuje, że nie jest organem mogącym zaświadczyć o sąsiedztwie Pani działki nr [...] z działkami innymi niż działka drogowa. Organem prowadzącym ewidencję gruntów jest Starosta Powiatu K.."
Sąd stwierdził, że okoliczność, że działka skarżącej nr [...] "graniczy bezpośrednio z działką nr [...] stanowiącą pas drogi wojewódzkiej nr [...]." nie budzi wątpliwości, i okoliczność ta wynikała ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dokumentów, jednakże, co również wynika z akt administracyjnych sprawy - nie graniczy z działką nr [...], do której prowadzi kwestionowany przez skarżącą zjazd publiczny z drogi [...].
W doktrynie utrwalony jest pogląd, że negatywny wynik merytorycznej oceny podstawy wznowieniowej powoduje oddalenie wniosku (skargi) na podstawie art. 282 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie jego odrzucenie w oparciu o art. 281 tej ustawy (por. H. Knysiak-Molczyk w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo prawnicze LexisNexis Sp. z o.o. W-wa 2005 - str. 679, 681). Stanowisko to dominuje również w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. np.: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2005 r. FSK 2654/04 - LEX nr 195822; postanowienie z dnia 10 maja 2005 r. OSK 1342/04 - LEX nr 168048).
Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga K. W. o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego nie spełnia przesłanek na które skarżąca się powoływała, nie ma uzasadnionych podstaw, przedłożony nowy dowód - dokument nie mógł mieć wpływu na wynik zakończonej sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. W., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 273 § 2 p.p.s.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na to, iż okoliczność, że działka skarżącej o nr 299/4 graniczy bezpośrednio z działką [...] stanowiącą pas drogi wojewódzkiej nr [...] nie budzi wątpliwości i okoliczność ta wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych pomimo tego, iż okoliczność faktyczna, jaką jest odległość ogrodzenia od krawędzi jezdni zmodernizowanej drogi od strony zachodniej wynosi 4,8 m, a od strony wschodniej 5,9 m nie była wcześniej uwzględniana zarówno przez organ administracji, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym,
- - art. 282 § 2 p.p.s.a. polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi o wznowienie postępowania ze względu na negatywny wynik merytorycznej oceny podstawy wznowieniowej i uznaniu, że przedłożony dokument nie mógł mieć wpływu na wynik zakończonej sprawy pomimo, że wskazane w tym dokumencie odległości od krawędzi jezdni zmodernizowanej drogi od strony zachodniej wynosi 4,8 m, a od strony wschodniej 5,9 m stanowią okoliczności nie brane pod uwagę w poprzednio toczących się postępowaniach, a tym samym nie sposób ich uznać za okoliczności jawne z poprzedniego postępowania i nie dostrzeżone przez stronę.
Zważywszy na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem koszty te nie zostały zasądzone w całości, ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd wznowił postępowanie i ponownie rozpoznał sprawę zakończoną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 października 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 925/13. Podstawą skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego była przesłanka wyliczona w art. 273 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 273 § 2 tej ustawy "Można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu".
Sąd w świetle przedstawionego przez skarżącą pisma z 21 marca 2014r. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., które informuje, że jej działka [...] graniczy bezpośrednio z działką o numerze [...] stanowiącą pas drogi wojewódzkiej nr [...] rozpoznał, czy powołane pismo daje podstawy do oceny, że dotyczy takiej okoliczności faktycznej, która daje podstawy do zmiany rozstrzygnięcia o zgodności z prawem postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2002r. nr [..] Wojewody M. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia A. B. i Z. B.na budowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] K.- P.- K. klasa G. Sąd zatem rozpoznał, czy pismo to daje podstawy do zmiany rozstrzygnięcia przyjętego w wyroku, wobec którego skierowano skargę o wznowienie postępowania.
Należy wskazać, że istotną okolicznością prawną przyjętego rozstrzygnięcia było związanie sądu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 812/05, którego przedmiotem była ocena zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2005 r. znak: [...], którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2005 r. znak: [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z [...] sierpnia 2002 r., znak: [...]. W skardze kasacyjnej nie podważono tych ustaleń, ograniczając się do twierdzenia, że przedłożony dokument nie mógł nie mieć wpływu na wynik sprawy, nie zakwestionowano jednak oceny co do przysługiwania skarżącej interesu prawnego. Interes prawny, to interes, którego podstawą jest przepis prawa materialnego, który przyznaje jednostce uprawnienie bądź też udziela ochrony przed naruszeniem uprawnienia. Sam fakt sąsiedztwa nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego.
Sąd nie naruszył art. 282 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponownie rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną, oddalając skargę o wznowienie postępowania z powodu, że powołana okoliczność faktyczna nie dała podstaw do zmiany oceny odmowy zastosowania przez Sąd środka wobec postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny (art. 254 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).