Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 192/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę G. D. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy Piecki o ustalenie warunków zabudowy na rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni 11x9 m na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...]. Skarżący wskazał m.in., że powierzchnia tej działki wynosi 6500 m2 i że jest ona częściowo wykorzystywana rolniczo.
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] (znak [...]) Wójt Gminy Piecki odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). Na działkach sąsiednich nie występuje bowiem zabudowa pozwalająca na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jedynie na działce nr [...] znajduje się zabudowa zagrodowa, która nie może być punktem odniesienia dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej.
W świetle załączonej do decyzji analizy urbanistycznej granice obszaru analizowanego wyznaczono stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie), przyjmując promień o długości 156 m, stanowiący trzykrotność frontu działki skarżącego, wynoszącego 52 m. Przywołano zarazem orzecznictwo, w myśl którego prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla wyników analizy, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa. Zastrzeżono jednak, że nie należy zwiększać tego obszaru w nieskończoność tak, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji planowanej inwestycji, gdyż doprowadziłoby to do zniszczenia ładu przestrzennego i powstania nowej jednostki architektoniczno-urbanistycznej.
Zwiększenie takie jest zaś możliwe, jeżeli służy zachowaniu tego ładu w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej. Tymczasem działka skarżącego położona jest pośród terenów rolnych z istniejącą zabudową zagrodową. W analizie odnotowano, że działka ta znajduje się na obszarze chronionym na podstawie rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" (Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego nr 122, poz. 1697) i na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" utworzonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 229, poz. 2313, ze zm.).
Skarżący wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło ją decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium uznało, że analiza urbanistyczna jest zbyt ogólnikowa i nie zawiera charakterystyki obszaru analizowanego, w szczególności nie wymienia nawet wszystkich działek objętych jego granicami. Zwróciło uwagę, że część działki skarżącego, o powierzchni 0,12 ha, wedle wypisu z rejestru gruntów stanowi tereny mieszkaniowe oraz że zasada dobrego sąsiedztwa nie może być interpretowana zawężająco, lecz wymaga odniesienia się do specyfiki zarówno okolicy i miejscowości, jak i samej inwestycji. Odmowa ustalenia warunków zabudowy możliwa jest, gdy inwestycja pozostaje w sprzeczności z funkcją obiektów już istniejących, co wymaga racjonalnego uzasadnienia. Z tych względów organ odwoławczy podniósł potrzebę opracowania nowej analizy urbanistycznej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Piecki decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] (znak [...]) ponownie załatwił wniosek skarżącego odmownie. Do decyzji załączono analizę urbanistyczną, która powieliła wnioski i argumenty poprzedniej analizy, m.in. co do rozmiarów obszaru analizowanego, zawiera natomiast bardziej szczegółowy opis tego obszaru. Wyliczono budynki tworzące zabudowę zagrodową na działce nr [...] i podtrzymano stanowisko, że "nie stanowi ona kontynuacji funkcji dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego", gdyż "budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej z pewnością nie należy do działalności rolniczej, służącej produkcji rolnej". Jednostką architektoniczno-urbanistyczną terenu otaczającego jest przestrzeń rolnicza z rozproszonymi gospodarstwami rolnymi, często znacznie oddalonymi od dróg publicznych. Sąsiednia taka jednostka, jaką można wyodrębnić, to z kolei miejscowość [...], której zabudowania o zwartej, typowo mazurskiej architekturze rozciągają się wzdłuż drogi publicznej, wykazując cechy tzw. "ulicówki".
Granice jednostek wyznacza zaś sposób zagospodarowania, użytkowania, intensywność zabudowy oraz architektura obiektów. W konsekwencji wprowadzenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej w przestrzeń rolniczą skutkowałoby zniszczeniem obecnego ładu przestrzennego i nieracjonalnym rozproszeniem zabudowy.
Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, które jednak utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt
II SA/Ol 104/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uwzględniając skargę skarżącego, obie te decyzje uchylił.
Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] (znak [...]) Wójt Gminy Piecki ponownie odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytaczając w szczególności obszerny fragment uzasadnienia wyroku z dnia 8 marca 2016 r. i konstatując, że uwzględnił zawarte tam uwagi. Nawiązał w szerokim zakresie do wcześniejszych spostrzeżeń, uzupełnionych o rozważania dotyczące działek sąsiednich, przejęte z załączonej do decyzji analizy urbanistycznej. Analiza ta została przeprowadzona na tym samym obszarze analizowanym co analizy poprzednie i wyrażała analogiczne konkluzje.
Dodatkowo zaznaczono w niej, że działka skarżącego nie została przeznaczona na cele zabudowy mieszkalno-usługowej w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wykluczając możliwość dalszego rozszerzenia obszaru analizowanego stwierdzono, że znaczna odległość działek zaliczających się do sąsiedniej jednostki architektoniczno-urbanistycznej, czyli miejscowości [...], wynosząca co najmniej pięciokrotność szerokości frontu działki skarżącego, nie pozwala uznać je za działki sąsiednie. Rozszerzenie obszaru analizowanego o nieruchomości położone w granicach zwartej zabudowy, położone w tej odrębnej jednostce będzie prowadzić do sukcesywnego niszczenia ładu przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma zaś służyć zapewnieniu tego ładu, nie próbie uzasadnienia formalnej dopuszczalności planowanej inwestycji. Pojęcie "działka sąsiednia" oznacza pewną bliskość i nie może być traktowane "zbyt rozlegle".
W analizie wyeksponowano różnicę rodzajową pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, która nie służy działalności rolniczej, a zabudową zagrodową w gospodarstwie rolnym. W efekcie uznano jednak, że nie można na obszarze analizowanym ustalić ani gabarytów budynków mieszkalnych wolnostojących, ani ich linii zabudowy, ani właściwej dla nich linii zabudowy, ani wreszcie wskaźnika intensywności zabudowy.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, które jednak przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymało ją w mocy, podzielając poglądy organu pierwszej instancji.
Skarżący złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, powtarzając większość zarzutów zawartych w odwołaniu.
Swoje stanowisko podtrzymało też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w odpowiedzi na skargę, w której wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. na wstępie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), w szczególności jej art. 7-8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3. Odwołanie zostało bowiem rozpoznane w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zgodnie z wymogami wymienionych przepisów i ze szczegółowym odniesieniem się w uzasadnieniu decyzji do argumentów podniesionych przez skarżącego.
Następnie Sąd nawiązał do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 3 rozporządzenia i innych jego przepisów precyzujących reguły wyznaczania obszaru analizowanego, zastrzegając, że przewidziany w nich warunek dobrego sąsiedztwa musi być realizowany przy zachowaniu podstawowej zasady planowania przestrzennego, jaką jest zgodność z wymogami ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy. Uznał, że w świetle znajdujących się w aktach map terenu działka skarżącego położona jest na terenie rolniczym i nie sąsiaduje z jakąkolwiek nieruchomością, na której występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna mogąca stanowić punkt odniesienia do ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji. Konstatację tę odniósł do nieruchomości zarówno bezpośrednio sąsiadujących z tą działką, jak i pozostałych położonych w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego.
Sąd nie podzielił zarzutu kwestionującego sposób wyznaczenia tego obszaru. Zauważył, że nieruchomość skarżącego, choć zlokalizowana jest w obrębie miejscowości [...], nie tworzy ze zwartą zabudową tej miejscowości harmonijnej całości i nie może być uznana za część tego oddalonego znacznie kompleksu urbanistycznego. Gdyby zatem obszar analizowany objął choćby jedną działkę wchodzącą w skład tego kompleksu, to byłoby to sprzeczne z wymogami ładu przestrzennego i wiązałoby się z koniecznością wydłużenia promienia obszaru z wartości minimalnej równej trzykrotności szerokości frontowej działki – 156 m do co najmniej jej pięciokrotności. To z kolei wypaczyłoby sens użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcia "działka sąsiednia", doprowadziłoby do rozpraszania zabudowy, podczas gdy wyznaczenie granic obszaru analizowanego bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy i jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wymogami dobrego sąsiedztwa oraz kontynuacji funkcji zabudowy.
Sąd przychylił się do oceny, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji czy uzupełnienia funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, wytyczonym w ramach jednostki architektoniczno-urbanistycznej będącej przestrzenią rolniczą z rozproszonymi gospodarstwami rolnymi, podlegającą ochronie jako obszar specjalnej ochrony ptaków oraz zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Zauważył, że nieruchomość skarżącego graniczy z działką jeziorną nr [...], a posadowiony na niej budynek gospodarczy dzieli od jeziora zaledwie 13 m.
Sąd wyraził pogląd, że organy uwzględniły ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 104/16, która wskazywała jedynie na konieczność rozważenia celowości wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze, bez przesądzenia tej kwestii.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r., zaskarżając go w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.
Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i w rezultacie odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sytuacji, gdy:
- – nie skutkuje ono naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa i nie będzie zaburzać dotychczasowej funkcji analizowanych terenów, "co nawet zostało przyjęte przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. wydanej dla poprzednika prawnego skarżącego, a co jest szczególnie zauważalne, że działka inwestora pod względem prawnym w części 0,12 ha przeznaczona jest pod zabudowę";
- – otoczenie działki nr [...] linią brzegową jeziora i zagospodarowanie zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym koresponduje z zabudową działek sąsiednich wzdłuż jeziora, stanowiących najbliższe sąsiedztwo, "a istnienie zabudowy ulicówki w miejscowości [...] i rozproszonej zabudowy na skraju miejscowości w sąsiedztwie działki skarżącego nie godzi w zastany stan faktyczny";
- – planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny jest w pełni zgodna ze specyfiką okolicy, miejscowości [...], może bezkolizyjnie "współdziałać" z najbliższą działką, na której znajduje się zabudowa zagrodowa, zaś organ nie odniósł się do obiektu znajdującego się na działce nr [...] ani też samego przeznaczenia tej działki w ewidencji gruntów i budynków pod zabudowę mieszkaniową.
Następnie pełnomocnik podniósł błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i 2 ustawy polegającą na nieprawidłowym odczytaniu zasady dobrego sąsiedztwa i naruszeniu prawa do zabudowy przysługującego właścicielowi nieruchomości i automatycznym przyznaniu prymatu nad tym prawem ładowi przestrzennemu, mimo że część działki nr [...] została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową.
Pełnomocnik zarzucił też naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia polegające na niezasadnym zawężeniu granic obszaru analizowanego do wielkości minimalnej, podczas gdy jego zwiększenie poprzez uwzględnienie pięciokrotności szerokości frontowej działki skarżącego spowodowałoby, że w granicach tych znajdowałaby się zabudowa domkami jednorodzinnymi wolnostojącymi oraz że odpowiadałoby to obiektywnemu przeznaczeniu działki wynikającemu z ewidencji gruntów oraz charakterystyce miejscowości i "dopuszczonej przez organy sąsiadowania domków jednorodzinnych na działkach [...], [...], [...] z zabudową zagrodową na działce [...] i [...]".
Ostatni zarzut materialnoprawny odniesiono do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Pełnomocnik podkreślił, że pierwsze z tych rozporządzeń zostało uchylone z dniem 19 lutego 2011 r. oraz że drugie z nich nie wyłączało możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia ze względu na decyzję Starosty Mrągowskiego z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] przekształcającą działkę skarżącego na działkę z oznaczeniem B – tereny budowlane.
Z kolei pierwszy zarzut procesowy podnosił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez: "brak uzasadnienia i wpływu" oznaczenia działki skarżącego w ewidencji gruntów, a także pominięcie: wspomnianej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. wydanej dla poprzednika prawnego skarżącego, tego, że w sprawie chodziło jedynie o zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku oraz że dopuszczono sąsiedztwo działek zabudowanych domkami jednorodzinnymi na działkach nr [...], [...] i [...] z zabudową zagrodową na działkach nr [...] i [...].
Wszystkie te okoliczności, z wyjątkiem ostatniej, pełnomocnik powołał w ramach następnego zarzutu, odniesionego do art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W tym zakresie stwierdził, że Sąd pierwszej instancji sporządził "motywacyjną część orzeczenia" w sposób niepełny, bez przedstawienia przyczyn odrzucenia argumentacji i zarzutów skargi.
Pominięcie przytoczonych czterech okoliczności świadczyło też, zdaniem pełnomocnika, o naruszeniu art. 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu faktycznego oraz niezebranie materiału dowodowego.
W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytaczając fragment uzasadnienia wydanego w niej wyroku z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 104/16, podający w wątpliwość granice obszaru analizowanego wyznaczonego w sprawie, oraz stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, konstatując już w punkcie wyjścia, że nie można się z nim zgodzić. Nawiązał do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który przewiduje ocenę wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, i stwierdził, że organy dopuszczają współistnienie w miejscowości [...] zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, co wynika z decyzji z dnia [...] maja 2003 r. o zmianie przeznaczenia działki skarżącego oraz decyzji wydanej dnia [...] lutego 2013 r. wobec jego poprzednika prawnego. Zaakcentował, że funkcji tej nie można interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania dokładnie takie samej zabudowy jak ta już istniejąca, co pozwala odmówić ustalenia warunków zabudowy wyłącznie w przypadku wystąpienia sprzeczności w rozpatrywanym zakresie, którą organy byłyby w stanie racjonalnie uzasadnić, bez możności rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść inwestora.
Tymczasem w niniejszej sprawie nie wyjaśniono, na czym ma polegać ta sprzeczność pomiędzy zabudową zagrodową i mieszkaniową, chociaż po pierwsze wniosek nie dotyczył budowy nowego obiektu, lecz zmiany sposobu zagospodarowania budynku już wzniesionego, oraz po drugie tego rodzaju zabudowę, i to wzdłuż brzegu jeziora, w miejscowości [...] dopuszczono.
Pełnomocnik wyraził przekonanie, że planowana inwestycja nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa i nie zaburzy dotychczasowej funkcji analizowanych terenów, korespondując z zabudową działek położonych wzdłuż jeziora, stanowiących jej bezpośrednie sąsiedztwo. Jego zdaniem w sprawie dokonano sztucznego podziału jednej niewielkiej jednostki architektonicznej, czyli miejscowości [...], w której można wyodrębnić nie tylko zabudowę w typie tzw. "ulicówki", ale także – poza jej centrum – zabudowę jednorodzinną na działkach nr [...], [...] i [...]. Te działki znalazłyby się zaś w granicach obszaru analizowanego, gdyby wyznaczyć je z uwzględnieniem pięciokrotności szerokości frontowej działki skarżącego.
W konsekwencji skarżącemu odmówiono ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy zaledwie 150-200 m dalej dopuszczono realizację podobnych inwestycji, dokonując restrykcyjnej i formalistycznej interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa, przyznającej automatyczny prymat ładowi przestrzennemu nad prawem własności.
Autor skargi kasacyjnej podtrzymał pogląd, że Sąd pierwszej instancji pominął istotne aspekty sprawy i nie wyjaśnił kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności dla sposobu rozumienia tej zasady oraz że zupełnie niezrozumiałe są przyczyny, dla których w tym kontekście zwrócił uwagę na rozporządzenie z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 i z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jezioro Sorkwickie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do jej zarzutów, na wstępie wskazać przyjdzie, że ich przedmiot i treść nierzadko się na siebie nakładają w tym sensie, że nawiązują do kilku okoliczności, które się w skardze kasacyjnej powtarzają. Zwłaszcza w wypadku zarzutów procesowych pominięcie określonej okoliczności, np. oznaczenia działki skarżącego w ewidencji gruntów, miało powodować naruszenie wszystkich objętych nimi przepisów, polegające bądź na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, bądź na niewystarczającym jego rozważeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wszystkie te uchybienia mają przy tym stanowić wynik zbyt restrykcyjnego rozumienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa czy kontynuacji funkcji wywodzonej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co pełnomocnik skarżącego podnosi przede wszystkim w ramach zarzutów odniesionych do tego i innych przepisów prawa materialnego. Taki stan rzeczy uzasadnia rozpoznanie skargi kasacyjnej nie według porządku wyznaczonego kolejnością jej zarzutów, lecz z zastosowaniem kryterium problemowego. Pozwoli to na wyodrębnienie pewnych zagadnień o charakterze bardziej generalnym, które jednak stanowią kontekst niezbędny do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów.
Przede wszystkim zaznaczenia wymaga, że w niniejszej sprawie odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny ze względu na niespełnienie się przesłanki określonej w powołanym już art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stosownie do jego treści wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przytoczonej regulacji prawnej wypływają co najmniej dwa wnioski ważne dla sprawy.
Po pierwsze, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczy każdej decyzji o warunkach zabudowy, więc również takiej, która jest wymagana w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku. Nie przewiduje on żadnych odstępstw czy wyłączeń z tego powodu, nie różnicując stopnia zastosowania wskazanej przesłanki w zależności od przedmiotu decyzji, np. obostrzeń w sytuacjach, gdy wniosek obejmuje ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia sprowadzającego się do budowy nowego obiektu. Dlatego w analizowanym zakresie bez znaczenia pozostaje fakt, na który autor skargi kasacyjnej kilkukrotnie zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie chodzi o inny rodzaj zmiany zagospodarowania terenu.
Po drugie, w omawianym przepisie mowa jest o co najmniej jednej działce sąsiedniej, której parametry i cechy mają służyć określeniu wymagań nowej zabudowy. W konsekwencji pełnomocnik skarżącego bezzasadnie koncentruje się na właściwościach działki, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne. Akcentuje przy tym kwestie, które nie mogą mieć wpływu na ustalenie warunków zabudowy. Oznaczenie działki w ewidencji gruntów nie może być przecież uznane za wiążące wskazanie jej przeznaczenia, wywierające skutki prawne, jakie musiałyby być respektowane i przyjęte przez organy administracyjne uczestniczące w procesie inwestycyjnym, zwalniając je z poczynienia dalszych ustaleń w rozpatrywanej materii. Wynikający z ewidencji budowlany charakter działki nie przesądza niejako sam przez się dopuszczalności wykorzystania jej na cele budowlane i z pewnością nie daje podstaw do wyciągnięcia jakichkolwiek konkluzji na temat warunków, jakim nowa zabudowa powinna odpowiadać.
Podobnie ocenić wypada decyzje administracyjne zezwalające na przedsięwzięcia, czy to na danej działce, czy w jej pobliżu. Decyzja administracyjna zawsze jest rozstrzygnięciem wydawanym na tle konkretnego stanu faktycznego, który nie może się w pełni dokładnie powtórzyć w innej sprawie administracyjnej. Stąd z żadnej decyzji nie można wywodzić prawa do tego, by ta inna sprawa, choćby jednakowa, była załatwiona w taki sam sposób. Jest tak również w wypadku decyzji określającej warunki zabudowy, która odnosi się do indywidualnie opisanej zmiany zagospodarowania terenu planowanej na wskazanej nieruchomości o właściwych tylko jej uwarunkowaniach determinowanych przez rodzaj, wielkość, położenie, w tym otoczenie, obejmujące działki dla niej sąsiednie.
Otoczenie to powinno pokrywać się z wyznaczonym w sprawie obszarem analizowanym. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa m.in. w art. 61 ust. 1 ustawy. W związku z tym podkreślić należy, że bezsprzecznie w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego w sprawie nie można wskazać ani jednej nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym, która mogłaby służyć dla określenia wymagań dla zamierzenia planowanego przez skarżącego. Pełnomocnik przyznał przecież, że takie nieruchomości znajdują się już poza tymi granicami.
W efekcie nie są to nieruchomości sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i argumenty podnoszące podobieństwo czy cechy wspólne pomiędzy nimi a nieruchomością skarżącego są bezużyteczne dla sprawy, o ile nie zostaną połączone z próbą zakwestionowania wspomnianych granic jako zbyt wąsko zakreślonych.
Próbę tę autor skargi kasacyjnej wprawdzie podjął, lecz trudno uznać ją za skuteczną i przekonującą, zwłaszcza jeżeli zważyć, że podważenie sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego było główną przyczyną uchylenia wcześniej wydanej w sprawie decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 104/16. Prezentując przebieg postępowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył fragment stanowiska wyrażonego w tym wyroku, następnie jednak pozostawił ten wątek poza zakresem rozważań, nie rozwijając w ogóle postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., mimo że jest on z rozpatrywanego punktu widzenia kluczowy.
Stanowi on, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 104/16 mają moc wiążącą nie tylko dla organów, które załatwiały sprawę ponownie, ale i dla orzekających w sprawie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną. Sądy są zobowiązane do podporządkowania się im w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w przypadku, gdy organy się do nich nie zastosowały (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 312/16, LEX nr 2395716).
Sąd pierwszej instancji jednak przyjął to kryterium kontroli sądowoadministracyjnej i stwierdził, że w wyroku z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt
II SA/Ol 104/16 nie przesądzono powiększenia obszaru analizowanego i jedynie nakazano organom rozważenie tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela ten pogląd, aczkolwiek stanowisko zawarte w wyroku z dnia 8 marca 2016 r. nie zostało wypowiedziane jasno i jego interpretacja może nastręczać trudności, szczególnie jeśli mieć na względzie, iż wszystkie trzy sporządzone w sprawie analizy urbanistyczne odnosiły się do tego samego obszaru i powielały te same wnioski. Co więcej, poprzednie rozstrzygnięcia były uchylane z powodu wad tych analiz, które usuwano poprzez uzupełnienie w każdej z kolejnych analiz wcześniejszych treści o uwagi mające wyjść naprzeciw zgłaszanym wątpliwościom lub poruszyć kwestie, jakich nie dostrzeżono.
Autor skargi kasacyjnej nie wykazywał jednak, że organy tego zadania nie wykonały i w ogóle nie nawiązał do wywodów zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2016 r., chociaż jego twierdzenia w dużej mierze są z nimi zgodne.
W uzasadnieniu tym czytamy wszak, że "rozszerzenie granic obszaru analizowanego ponad wielkość minimalną, czego rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w żadnym wypadku nie zabrania, mogłoby pomóc w odpowiedzi na pytanie, jaki typ zabudowy kontynuowałby funkcje, parametry, cechy i wskaźniki zabudowy istniejącej". Sąd skonstatował wręcz, że "może razić zawężenie w sprawie granic obszaru analizowanego do wymiarów minimalnych" oraz że wyznaczenie obszaru większego oznacza "przyjęcie do analizy stosownie dużego terenu po to, aby na podstawie wiedzy z jednej strony ochronić ład przestrzenny zastany w dacie przeprowadzania analizy, z drugiej zaś nie blokować możliwości podejmowania jakichkolwiek działań inwestycyjnych na przedmiotowej działce".
Podsumowując wszelako te spostrzeżenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ocenił wnioski organów jako przedwczesne i zobowiązał organ pierwszej instancji, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy w szczególności rozważył celowość wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze. Dopiero to jedno zdanie zawiera wskazanie co do dalszego postępowania, a skoro zobowiązuje organ do rozważenia celowości powiększenia obszaru analizowanego, to wiążąca ocena Sądu nie wskazywała, że powiększenie to musiało nastąpić.
Niewątpliwie analiza urbanistyczna załączona do decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustosunkowuje się do tego zagadnienia z uwzględnieniem zapatrywań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2016 r., mimo że do pewnego stopnia podtrzymuje wcześniejsze racje. Niemniej suma tych wszystkich argumentów skłania do tego, by zgodzić się z Sądem pierwszej instancji i przyjąć, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo, gdyż pokrywają się z obszarem jednostki urbanistyczno-architektonicznej, na której znajduje się nieruchomość skarżącego. Granice te mają być bowiem wyznaczone w taki sposób, by objąć nimi teren o specyficznych cechach wspólnych dających podstawy do wydzielenia pewnej harmonijnej całości o zbliżonych uwarunkowaniach funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. Można to uczynić wyłącznie poprzez zastosowanie kryterium odnoszącego się do tego rodzaju relacji przestrzennych decydujących o pojęciu ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy, panującego na terenie wyznaczonym niezależnie od podziału administracyjnego.
Z tego względu pełnomocnik nietrafnie opowiada się za rozciągnięciem obszaru analizowanego na całą miejscowość [...] lub przynajmniej tę jej część, na której występuje zabudowa jednorodzinna. Rozszerzenie to jest wszelako niedopuszczalne z kilku powodów dostrzeżonych przez Sąd pierwszej instancji, przesądzających o odrębności terenu będącego obszarem analizowanym.
Obszar ten położony jest poza zasadniczym terenem miejscowości [...], został przy tym zagospodarowany inaczej niż reszta miejscowości, gdzie dominuje zabudowa zwarta, często budownictwo jednorodzinne. Zabudowa obszaru analizowanego jest zaś rozproszona i ma charakter zagrodowy, czyli wykorzystuje się ją również do działalności rolniczej. Wreszcie jest poza sporem, że na możliwość wykorzystania tych terenów wpływa reżim ochronny, któremu jest on poddany, różnicujący jego przeznaczenie i status prawny względem terenów, jakie ochronie nie podlegają. Wprawdzie fakt, że nieruchomość położona jest w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego utworzonego rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r., nie wyklucza wykorzystania jej na cele budowlane, ale przecież oznacza zarazem, iż może to nastąpić na warunkach specyficznych, bo kształtowanych przez wymagania ochronne.
Analogicznie teren chroniony jako obszar Natura 2000 stanowi pewną całość pod względem prawnym, na której można przeprowadzić analizę urbanistyczną uwzględniającą czynniki, jakie nie wpływają na ład przestrzenny poza tym obszarem. W tym kontekście, odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego należy stwierdzić, że utrata mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, wydanego na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 142, ze zm.), nie spowodowała utraty bytu prawnego przez obszary, jakie zostały tym rozporządzeniem ustanowione. W art. 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 201, poz. 1237), którą znowelizowano wspomniany art. 28 ust. 1, zastrzeżono, że obszary specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 wyznaczone przed dniem wejścia w życie tej ustawy stają się takimi obszarami w rozumieniu tej ustawy.
Podsumowując, zauważyć przyjdzie, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, iż obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony z naruszeniem przepisów, w szczególności § 3 rozporządzenia. To z kolei oznacza, że nie można było ustalić warunków zabudowy dla zamierzenia planowanego przez skarżącego ze względu na brak na tym obszarze analizowanym nieruchomości, które mogłyby służyć jako punkt odniesienia dla ustaleń przeprowadzanych w zakresie wskazanym przez art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.